◎徐吉宏

农村集体经营性建设用地入市改革，对于盘活农村闲置土地资源、壮大农村集体经济、缩小城乡收入差距、促进城镇化发展及乡村振兴有着重要意义。本报告立足现有学术成果，梳理我国农村集体经营性建设用地入市政策演进，结合甘肃省农村集体经营性建设用地入市实际情况，分析其入市存在的问题，从而提出尽快出台农村集体经营性建设用地入市配套制度；健全完善农村集体经营性建设用地市场机制；完善农村集体土地登记机制；进一步完善城镇村规划体系；完善农村集体经营性建设用地入市收益分配制度；健全农村集体经营性建设用地入市监管机制；建立健全信息公开平台机制的对策建议。

▲农村集体经营性建设用地入市改革，对于盘活农村闲置土地资源、壮大农村集体经济、缩小城乡收入差距、促进乡村振兴有着重要意义。

农村集体经营性建设用地入市改革，对于盘活农村闲置土地资源、壮大农村集体经济、缩小城乡收入差距、促进乡村振兴有着重要意义。[1]2020年，新《中华人民共和国土地管理法》实施，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。[2]基于此，本研究立足现有学术成果，梳理我国农村集体经营性建设用地入市政策演进，结合甘肃省农村集体经营性建设用地入市实际情况，分析其入市存在的问题，最后提出深化改革对策建议。

研究现状

（一）国外研究现状

农村集体经营性建设用地入市是我国特殊国情下的改革产物，而西方和欧美国家由于实行土地私有制，土地可以自由流转，但其土地产权、土地市场、权益分配等方面的研究为国内农村集体经营性建设用地入市相关研究提供了理论指导和参考价值。从土地产权来看，土地产权的明确界定可减少所有权纠纷，且可以使土地持有者对于土地投入的积极性大幅增加，进而提高土地生产力和经济效益（Henry，1996）；[3]而土地产权不能得到有效维护，存在产权人在投资回收期间失去土地产权，投资利益受损的风险，产权人为了规避风险，实现利益的最大化，在同等条件下可能会降低投资（Ghatak，2004）。[4]从土地市场来看，土地流转与经济增长之间存在正相关关系（Muth，1961），[5]可以促进土地资源的有效配置（Hans，1995）；[6]而土地入市交易的方式能更好地提高土地利用率，带来较大的收益（Klaus，2006），[7]但政府要管理好土地交易市场的环境，同时也应及时发挥宏观调控的作用来弥补市场失灵带来的问题（Douglas，2000），[8]而非过多的干预调节（Randall，2004）。[9]从土地增值收益分配来看，主要有三种观点，增值归公、增值归私和平衡增值分配（Mcmillen，2015；Richard，2006；Ciaian，2006）。

（二）国内研究现状

国内对农村集体经营性建设用地相关研究主要聚焦于1980年代以来，学术界对农村集体土地的研究聚焦于土地流转方面，其研究成果也在不断地丰富和拓展。尤其是在2013年，随着中央政府对农村集体土地的深入关注，开始积极探索农村集体经营性建设用地入市的改革，试图深层次地撬动土地制度改革。但在众多土地制度创新实践中，集体经营性建设用地将土地用于二三产业的发展，涉及土地用途性质的转变，区别于一般的农地制度创新（韩松，2014）；[10]对是否应当赋予集体经营性建设用地与国有土地同等的权利展开了激烈争论（黄贤金，2019；贺雪峰，2018）。[11][12]尽管立场不同，但其讨论的出发点高度一致，即集体经营性建设用地构成了区别于一般农地制度的独立类型，对它的讨论直接关涉到中国土地制度的变革。然而学术界对其农村集体经营性建设用地持积极支持观点，农村集体经营性建设用地流转（入市）是完善我国发展社会主义市场经济的必然选择，既有利于盘活存量的土地，以实现土地的集约利用，也可以促进农民增收，妥善安置农民的生活，更加快城市化进程；可以推进与土地相关制度的改革（姚喜军，2014）。[13]有利于实现城乡一体化和促进社会公平，缩小贫富差距（胡营营，2016）；[14]更是完善农村土地产权制度、修订完善土地法律法规、完善入市相关配套支撑体系的重要途径（梁燕，2015）。[15]同时，学术界、业界结合理论研究和实践结合，从农村集体建设用地入市模式（张惠强，2020；刘亚辉，2018）、风险和收益（周亚楠，2021；陈红霞，2019）、路径（曾东铭，2021）等方面开展了广泛的研究。

综合上述，国外与我国土地制度差异，对其农村集体经营性建设用地入市研究较少，但其土地产权、土地市场、权益分配等方面研究成果对本研究具有很大的参考借鉴意义。国内业界和学者对研究农村集体经营性建设用地入市持积极观点，并结合集体经营性建设用地入市改革试点地区实践和研究，形成了大量的实践成果和理论成果。2019年修订的《土地管理法》，为农村集体经营性建设用地入市破除了法律障碍，但其相关配套整改仍未出台。

我国农村集体经营性建设用地入市政策演进

按照我国土地政策发展逻辑，农村集体经营性建设用地入市相关政策大致经历了六个阶段。

（一）土地禁止流转阶段

改革开放前，我国土地所有权和使用权高度集中，建立集体土地所有制，严禁市场流通。1982年宪法也明确肯定了农民对自留地、自留山的使用权。自留地只能用来种植农作物，自留山只能用来种植林木，未经批准，不得改作他用。中华人民共和国土地管理法（1988年修正）于1988年12月29日发布。第二条规定中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。1988年宪法修正案指出“土地的使用权可以依照法律规定转让。”[16]同年，《土地管理法》修订从法律上禁止了农村集体建设用地入市，但规定“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”，[17]为集体建设用地流转留有了空间。

（二）地方自发流转（1995-1998年）

1995年，苏州率先开展试点工作，制定了相关政策文件，探索一定范围的集体建设用地通过转让、出租等方式进入市场交易。《中华人民共和国土地管理法》由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日修订通过，修订后的《中华人民共和国土地管理法》自1999年1月1日起施行，第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

（三）国家部署试点阶段（1999-2006年）

1999年，国家开始集体建设用地流转试点工作，芜湖、顺德等获得批准，开展试点试验，取得阶段性成果。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），指出“农村集体建设用地可以依法流转”。2005年国土资源部发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知（国土资发〔2005〕207号），制定了“增减挂钩”政策，并在十几个省市进行试点。

（四）试点政策深化阶段（2007-2012年）

2007年开始，集体建设用地流转逐步被国家肯定，开始深化和规范流转工作。2007年，中央批准重庆、成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区，试验土地制度改革。2008年，党的十七届三中全会提出“要探索建立城乡统一的市场，逐步放松对农村集体经营性建设用地使用的约束，使城乡土地权益平等化。”[18]2012年，北京、上海被国家确定为利用集体建设用地建设租赁住房试点。

（五）法律授权试点阶段（2013-2019年）

2013年，党的十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，[19]为农村集体经营性建设用地提供了政策依据和理论支撑，同时也是进一步推动农村土地改革的重要力量。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点的意见》，[20]集体经营性建设用地的改革进入实践层面。2015年，全国人大常务委员会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，“拟暂时停止土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让的规定，允许农村集体经营性建设用地入市，并将提高被征地农民分享土地增值收益的比例”。[21]同年，国土资源部选取15个市（县）开展农村集体经营性建设用地入市试点工作。2016年，银监会和国土资源部联合印发了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（银监发〔2016〕26号），明确指出“在15个市（县）试点地区，对符合规划、用途管制、依法取得要求的土地，须以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市，且具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。”新一轮农村土地制度改革的开展，为盘活农民土地资产提供了有力的制度保障。2018年年底，国家决定将改革试点法律调整实施的期限延长至2019年12月31日。[22]2019年，中央一号文件提出，“要全面推开农村集体经营性建设用地入市改革试点，加快建立城乡统一的建设用地市场，有效解决建设用地供需矛盾问题”。[23]新一轮农村土地制度改革的开展，为盘活农民土地资产提供了有力的制度保障，必将释放出巨大的经济红利。

（六）入市全面推开（2020年至今）

2020年，新《中华人民共和国土地管理法》第六十三条明确规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务”，[24]明确了集体经营性建设用地入市的合法性，标志着我国土地管理制度迈出了历史性的一步。2020年，国家发展改革委关于印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》的通知（发改规划〔2020〕532号），指出“全面推进农村集体经营性建设用地直接入市，允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市”。[25]农村集体经营性建设用地入市正式从试点走向全国。

甘肃省农村集体经营性建设用地入市现状

（一）甘肃省农村土地利用概况

甘肃位于我国西北地区，地处黄河上游，属全国欠发达地区，辖14个市（州）86个县（市、区），常住人口为2501.98万人。全省国土面积4258.9万公顷，农业用地2590万公顷，建设用地107.01万公顷。

结合表1可以看出，甘肃省建设用地仅占全省土地总面积的2.51%，低于全国平均值5.84个百分点，在一定程度上反映了甘肃省城镇化水平和工业化水平较低。

（二）甘肃省农村集体经营性建设用地入市概述

集体经营性建设用地入市是党中央、国务院对农村集体经济体制改革的重要部署，也是甘肃省实施乡村振兴战略和城乡融合发展的重要抓手。近年来，甘肃坚决贯彻中央部署，认真落实省委要求，不断深化以土地制度改革为重点的农村集体产权制度改革，全面完成农村集体土地所有权、集体建设用地使用权等确权登记工作。据统计，截至2019年，甘肃累计农村集体经营性建设用地确权登记面积5267.2万亩，农村集体经营性建设用地出租出让52宗938亩，收入1618.1万元，为开展全省农村集体经营性建设用地入市工作奠定了基础。陇西县被确定为全国第33个农村集体经营性建设用地入市改革试点区域，是甘肃惟一试点县，为全省全面开展入市工作积累了宝贵实践经验。

2020年新修正的《中华人民共和国土地管理法》施行，武威市全面借鉴试点区经验，全力推动村镇规划编制，推进农村“三权”登记与发证工作，优化调整城乡基准地价，在大力宣传入市政策基础上，对农村集体经营性建设用地联合县区调查，确定具备条件的农村集体经营性建设用地入市。同时，结合调查对具备入市用地，严格落实权属调查、征询集体经济组织意见、召开村民大会、实施勘测定界、委托地价评估、拟定工作方案等入市交易程序后，经市自然资源联审领导小组会议审定，发布挂牌出让公告。[26]严格按程序依法公开出让，完成6宗101.32亩集体经营性建设用地入市，总成交价款656.29万元，迈出了2020年甘肃集体经营性建设用地入市第一步。

（三）甘肃省农村集体经营性建设用地入市试点县介绍

1、陇西县农村集体经营性建设用地入市状况

陇西县位于甘肃省定西市中部，全县国土总面积2408平方千米，总人口52.48万人，人均占有耕地3.8亩。据调查，陇西县共有农村集体经营性建设用地5094宗346.33公顷，按经营用途分类：工矿仓储用地1471宗220.8公顷，商业用地3623宗125.53公顷；按入市途径分类：就地入市991宗128.41公顷，异地入市210宗27.8公顷，城中村改造和小城镇建设规划调整入市389.32万公顷。[27]2015年以来，陇西县通过出让、租赁、入股等方式，成功入市123宗569.9亩集体经营性建设用地入市，总成交价款9468万元。实现了资源变资产，低效、闲置资源向优势优质资本转化，进一步夯实拓展脱贫成果，为推进城乡融合发展，实现乡村振兴发挥了积极作用。

2、陇西县农村集体经营性建设用地入市做法

陇西县农村集体经营性建设用地入市改革实践为甘肃全面开展提供了有益借鉴，其主要做法：

（1）前期准备充分。一是在全面摸清农村集体经营性建设用地的基础上，制定了《陇西县农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》《入市推进计划》。同时，按照农村集体经营性建设用地入市范围、途径等，建立集体经营性建设用地数据库，为入市工作奠定了基础。

（2）健全完善农村集体经营性建设用地入市相关制度。陇西县在参照国有建设用地有偿使用制度的基础上，

允许集体经营性建设用地所有权人对其依法取得的土地具有占有、使用、收益等权利。[28]在扩大集体经营性建设用地进入市场的范围，探索形成了“1+2+10”的入市规章制度体系和“五定、一议、二示、三审”的入市方法，建立了城乡统一的建设用地市场和服务监管制度。[29]

（3）灵活推动就地入市、异地调整入市。制定《土地征收目录》，灵活将不符合征收目录的项目建设用地、小城镇改造用地等采取就地入市的方式予以保障。将地处偏远山区的宅基地进行复垦，异地调整到产业园区集中入市。同时，对就地入市、异地调整入市建立了“价、权、责”统一体系，统一的基准地价、统一的集体经济组织享有同等抵押担保权和统一的监管。

（4）均衡合理分配收益。陇西县综合考量土地增值收益，探索引入“土地权益价”，科学合理制定土地增值收益分配。精细测算集体工矿用地权益价为出让价款的30%、商业用地为15%。在土地收益分配时，原使用权人先获得土地权益价，剩余部分为土地增值收益，按照原使用权人先获得土地权益价，剩余部分为土地增值收益，以“三区域、两用途”、国家和集体的比例、集体内部定原则的方式进行分配，兼顾政府、集体和个人。[30]

甘肃农村集体经营性建设用地入市存在的问题

通过对农村集体经营性建设用地实地调研发现，目前全面推进农村集体经营性建设用地入市还存在以下几个方面的问题：

（一）农村集体经营性建设用地入市配套规划缺失

新修订的《土地管理法》规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用；通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。[31]但是，当前仍缺乏具体操作细则，如何将改革试点经验与法律、政策与地方制度相链接是目前全面推进农村集体经营性建设用地入市面临的最大难题。

（二）农村集体经营性建设用地市场不健全

从调研中了解到，一是甘肃农村集体土地交易市场不健全，“隐形”流转现象仍存在，市场交易规则相对比较混乱。二是由于历史原因，农村集体组织为了追求眼前利益，私下“隐形”交易，致使土地在合法下也无法交易。三是除试点地区外，对土地整治、复耕以及旧宅基地没有相应的标准，致使大量闲置土地浪费。四是政府职能定位不准确，大部分农村集体经营性建设用地市场，以政府为主导，存在着“错位”“越位”现象。

（三）农村集体经营性建设用地相关使用期限问题

目前，甘肃省农村集体经营性建设用地使用权的期限参考国有建设土地期限，对使用到期限后相关政策不明确，这对企业后期投资有很大的影响，不利于土地发挥最大效率。同时对农村集体经营性建设用地使用权到期后建筑物的处理没有明确，是归土地主体所有，还是以折价补偿方式不明确。此外，农村集体经营性建设用地登记使用与交易签署合同不一致，其到期后续问题有待争议。

（四）农村集体经济发展水平不高，集体经营性建设用地发展迟缓

2020年，甘肃如期打赢扶贫攻坚战，农村集体经济发展也有了长足发展。但由于甘肃属欠发达地区，底子薄，欠账多，尤其很多较为偏远落后地区，大部分村集体经济仍旧在巩固脱贫成果政策支持下取得稳定成果，其组织管理能力不高，不利用农村长效增收，随着时间推进很容易发生集体风险。

（五）农村集体经营性建设用地入市政策信息宣传不到位

从调研来看，一是村民集体经营性建设用地入市的信息主要来源于朋友相传，使村民无法真实了解实际信息，对农村集体经营性建设用地交易政策产生理解偏差。二是由于村集体经济组织知识水平有限，毫无经验，对集体经营性建设用地入市莫名的害怕。三是集体经营性建设用地受让主体（企业）对其政策了解不够，不能有效地做出决策投资。

甘肃农村集体经营性建设用地入市深化改革对策

（一）尽快出台农村集体经营性建设用地入市配套制度

一是尽快出台《农村集体经营性建设用地入市指导意见》《农村集体经营性建设用地入市管理办法》，为全面推进农村集体经营性建设用地入市提供规范程序和依据。二是明确集体经营性建设用地入市所需的基础设施和配套实施范围。三是明确农村集体经营性建设用地交易第三方所需的资质、条件。四是完善集体经营性建设用地入市主体身份界定以及产权界定。五是灵活下放相关权限，由各地尽快出台地方政策与改革试点政策相衔接。六是建立农村集体经营性建设用地入市融资机制，由中央政府探索设立国家、金融机构、地方政府联合融资担保机构，由国有银行开展试点以“三权”抵押试点，分类指导抵押贷款额度范围。此外，尽快明确农村集体经营性建设用地使用权到期的后续政策。

（二）健全完善农村集体经营性建设用地市场机制

一是建立健全农村集体经营性建设用地入市准入制度，在限制新增建设用地的基础上，将土地复垦、整治以及农村宅基地与入市衔接起来，促使农村产业集群集聚发展，形成规模效应，提升竞争力。二是探索建立城乡统一基准地价，实现农村集体经营性建设用地与国有建设土地同权同价。三是有序推进统筹城乡建设土地一体化管理，将产权、用途、资产等统一管理，确保农村集体建设用地入市规范、公平、便捷。四是实施农村集体经营性建设用地入市差异化机制。从调研中看出，甘肃农村集体经营性建设用地流转主要聚集于地理区位和经济条件较好的乡镇，便于更好地实现入市，从而使土地实现价值最大化；而偏远山区农村集体经营性建设用地处于无人问津状态，从甘肃全局来看，容易造成更大的不平衡性。同时，由于甘肃农村交易市场仍处于起步阶段，探索从农村集体经营性建设用地的差异化供给，不同区域不同土地使用类型实施差异化政策，进而盘活闲置、撂荒以及整治土地。此外，进一步转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场活力，提升政府服务效能。

（三）完善农村集体土地登记机制

一是建立统一农村集体土地登记机制，简化登记程序，从源头上清除重复登记，多部门登记。同时，注重对农村集体土地初始、变更及异议登记规定，探索建立调解委员会，着力解决历史遗留的土地纠纷争议问题，确保权属清晰。二是建立登记责任机制。农村集体土地登记部门代表社会公信力，工作人员必须遵纪守法，坚持原则，强化责任意识，探索建立登记错误赔偿机制。三是做好通过租赁、出让等方式土地使用权登记工作，可作价入股方式注入第三方平台，做强集体资产规模，使集体经济组织可持续发展，同时要求必须向相关部门报备登记。

（四）进一步完善城镇村规划体系

城镇村规划是对城镇村资源进行统筹布局和谋划安排，以确保在一定时间和空间内，确保社会经济持续稳定发展。我国规划基本处于自上而下向衔接导向，下级规划需要以上级规划为标准，上级规划对下级规划起指导作用。2020年自然资源部办公厅印发关于进一步做好村庄规划工作的意见，指出“统筹城乡发展，有序推进村庄规划编制”，强化存在规划。目前，甘肃农村大部分村庄已制定了规划，但缺乏连续性，且与城镇规划衔接不紧密，存在随意调整现象。加上甘肃农村集体建设用地大多呈分散、面积较小特点，城镇村规划要进一步衔接完善。建议探索城镇村规划一次委托，统一规划，统一测绘，统一产业布局，由规划部门进行全方面审核，增强规划的持续性、实用性及科学性。此外，建议对城镇村规划引入第三方评估机制，强化对规划实施的落实。

（五）完善农村集体经营性建设用地入市收益分配制度

农村集体经营性建设用地入市的关键，在于收益分配是否合理。目前，甘肃农村集体经营性建设用地入市收益分配仍在探索之中，需要中央对农村集体经营性建设收益分配等顶层设计，宏观指导各地分配原则和分配办法。建议：一是由于地理区位不同，不同农村集体经营性建设用地交易价格相差很大，建议利用税收协调。二是将政府参与分配收益纳入财政，参照税收的程序，分类用于基础设施等用途，以此避免政府过度占有分配收益比重。三是由于甘肃农村经济发展水平较低，建议加大农户的分配比重，以此增加农民的财产性收入。四是探索农村集体经济组织内部奖励机制，形成“竞争”氛围，带动集体组织成员不断增本领、强能力，促进集体经济可持续稳定发展。

（六）健全农村集体经营性建设用地入市监管机制

监督管理是政策实施、落地的重要保障。政府应成立专门的部门从事农村集体经营性建设用地入市前、后整个过程进行监督，确保入市工作的公正公平，有序进行，逐步形成操作监督与管理常态化。同时，做好群众宣传，积极鼓励群众的监督，健全网络监督平台及信访举报机制，畅通内外的监督渠道，使广大群众干部充分使用法律赋予的知情权、参与权以及监督权力，使农村集体经营性建设用地入市全过程置于社会各界的监督之中。

（七）建立健全信息公开平台机制

建立健全农村集体经营性建设用地入市公开机制，将入市的政策、信息公开，让更多的群众了解政策，提升群众安全感；让集体经营性建设用地受让主体及时了解入市政策信息，以便提高投资决策。从经济学角度来说，通过农村集体经营性建设用地入市大力宣传，可以显著增加土地市场需求，更可提升土地交易价值。从政治学角度来看，入市信息公开，可以显著提升人民群众对其监管力度，进而保障所有合法者权益。此外，进一步强化基层干部。村集体组织成员及土地受让主体等业务培训工作，让能力提升成为推进入市工作的强大动力。

注释

[1]刘晓萍.农村集体经营性建设用地入市制度研究[J].宏观经济研究，2020（10）.

[2]http：//china.cnr.cn/xwwgf/20200101/t20200101_524921624.shtml.

[3]HenryL.Diamond，PatrickFNooman.LandUseinAmerica[M].USA：islandPress，1996.

[4]GhatakM.Evictionthreatsandinvestmentincentives[J].JournalofDevelopmentEconomics，2004，74（2）：469-488.

[5]MuthJF.RationalExpectationsandtheTheoryofPriceMovements[J].Econometrica，1961，29（3）：315-335.

[6]HansP.Binswanger，KlausDeininger，GershonFeder.Power，Distortions，RevoltandReforminAgriculturalLandRelations[J].HandbookofDevelopmentEconomics.1995，3：2659-2772.

[7]KlausDeininger，SongqingJin.TenureSecurityandland-relatedinvestment：EvidencefromEthiopia[J].EuropeanEconomicReview，2006（50）：1245-1277.

[8]DouglasCMacmillan.AnEconomicCaseforLand

责任编辑：王顺利/《新西部》杂志 · 新西部网

终审：杨旭民