作者 杜尚儒

近年来，西安市市场监管局在执法标准化建设上的创新实践，不仅在陕西全省范围内得到展示和推广，还入选全国市场监管系统的十大优秀实践案例。为此，陕西省市场监管局发文推广标准化执法“西安模式”，并在西安召开标准化执法现场会，邀请青海、宁夏、新疆等丝路沿线省区代表参加。上海、广东、四川、河北、新疆、青海等全国多个省市区的市场监管部门先后到西安考察学习。陕西、青海、宁夏、新疆、新疆生产建设兵团五地市场监管部门联合印发通知，推介执法标准化的“西安模式”。

 

      西安市市场监管综合执法支队内设两个执法大队      

2025年4月，本刊对西安市市场监管综合执法支队展开实地调研，通过对一线执法人员的访谈，并结合查阅相关文件资料了解到：正在成型的标准化行政执法“西安模式”，为提升消费能力、提高供给质量、增强消费意愿、解决制约消费的突出矛盾和问题等提供了有力支撑，同时为广大经营主体营造了稳定公平透明可预期的市场环境。

“你好！我们是西安市市场监管综合执法支队执法二大队的执法人员李威和姚望，这是我们的证件，请过目。”

2025年4月30日上午，五一小长假前最后一个工作日，执法人员李威与姚望来到辖区某星级宾馆例行检查。不巧宾馆前台的电脑出现故障，工作人员一时有点忙乱。李威诚恳地说，“我知道你们的价格已经公示，但要让入住的客人能看到，尽快把电脑修复好。五一马上到了，到西安来的游客会很多，如果有消费者（因此而）投诉，对你们企业的信誉和西安的形象都不好。”随后，李威与姚望又来到二楼一家外包餐饮店后厨，查看了部分冷冻食材的保质期与冷藏温度，检查了食用油的包装和标签内容……

      行政执法标准化对执法人员的行为举止有严格要求    

      一线执法人员手里就像有了一把尺子      

李威的身份是西安市市场监管综合执法支队执法二大队五中队中队长，他的搭档姚望为副中队长。这只是他们日常工作中一闪而过的“镜头”，按照工作安排，他们当天还要去别处执法。“我们手里还有三个案子要处理，工作量很大。”李威说。据了解，这是西安市市场监管综合执法支队一线执法人员的工作常态，要说和之前有什么不同，一线执法干部反馈的信息表明，从工作思路、工作理念，到人员管理、文书使用，再到执法程序、处罚裁量等等，对行政执法工作的各个环节都作出了明确、具体、详细的规范要求，一线执法人员手里就像有了一把尺子，帮助他们的行政执法不断走向科学规范、裁量一致的轨道。

据了解，这些变化始于2022年，西安市市场监管局创造性引入“标准化”理念。为了积极响应党中央关于“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接”“全面推进严格规范公正文明执法，完善行政执法程序，健全行政裁量基准，强化行政执法监督机制和能力建设”等重大决策部署，2022年以来，西安市市场监督管理局创新提出，在全局系统开展市场监管基层治理体系和治理能力现代化“六化”建设，即行政执法标准化、日常监管网格化、监管手段智慧化、法制学习日常化、基层建设规范化、干部队伍专业化，按照“一年打基础、两年上台阶、三年成优势”的思路，分阶段系统推进。“行政执法标准化”作为“六化”建设的重要内容之一，西安市市场监管局先后印发推行“行政执法标准化”的《意见》和《实施方案》，按照“三年五步走”的工作计划，着力打造“四个一”执法标准化模式，即“一套标准规范、一套程序办案、一套机制协作、一支队伍执法”。目前，已发布市场监督管理行政处罚《程序规范》《文书规范》《人员规范》《裁量权行使规范》《“互联网+”监管执法系统操作要素》五项标准，即将发布和正在研制《案卷评查规范》《案卷管理规范》两项标准。

2022年10月14日，《程序规范》《文书规范》《人员规范》三项标准发布，同年11月14日起实施。《裁量权行使规范》《“互联网+”监管执法系统操作要素》两项标准于2024年11月29日发布，同年12月29日起正式实施。其中，《人员规范》规定了市场监督管理行政处罚人员的人员要求、执法用语、礼仪、监督检查的要求。该项标准包括适用范围、规范性引用文件、术语和定义、人员要求、执法用语、礼仪、监督检查、附录等多项内容，在人员要求的相关章节中，对通用要求、办案人员、审核人员、听证人员、负责人集体讨论人员等都有明确要求。而在执法用语中对规范、文明用语也做了明确规定，如“附录A（资料性）执法用语”中，给出了调查与审核、行政强制措施、听证等办案过程中的执法用语共计48条。前边提到的李威和姚望检查前的自我介绍，正是该项标准中规范的执法用语。

      已发布的《人员规范》对一线执法人员的仪容仪表有明确规定      

据悉，西安市市场监管局曾在全国率先建成互联网证据管理系统，采用多机同屏模式，突破直播带货等新业态网络取证应用难题，受到国家市场监管总局肯定推广和通报表扬。近年来，配合市政府建成的市场监管“互联网+”监管执法系统则为推动行政执法“一网统揽”提供了“执法经验”，发布的《“互联网+”监管执法系统操作要素》为执法人员提供了系统操作指南。该标准规定了市场监督管理行政处罚“互联网+”监管执法系统具体要求，如操作流程图、操作用户、登录、线索环节、案源环节、行政处罚普通程序、归档等。该文件的附录A（资料性）对系统运行与维护的硬件、软件、数据及网络的运维管理提出了规范性要求。附录B（资料性）给出了包括案件来源登记表、立案审批表、不予立案审批表、扣押物品移送告知书、涉嫌犯罪案件移送书、查封物品移送告知书、案件移送函、不予行政处罚决定书、行政处罚文书送达公告、行政处罚决定履行催告书、涉案物品处理记录和结案审批等58项相关文书清单。

《程序规范》《文书规范》《人员规范》《裁量权行使规范》《“互联网+”监管执法系统操作要素》五个文件共同构成支撑西安市市场监督管理行政处罚工作的系列标准。这五个文件起草单位为西安市市场监管综合执法支队和其他相关单位。上述文件均由西安市市场监督管理局提出、归口并负责解释。

相关文件表明，西安市市场监督管理行政处罚工作规范系列标准聚焦行政处罚源头、过程、结果，运用标准化方法而建立的，该系列标准是新时期西安市市场监督管理局对市场监管行政处罚规范化、标准化、精细化的探索与实践的体现。

据介绍，自2022年以来，西安市市场监管综合执法支队着力打造“一套标准规范、一套程序办案、一套机制协同、一支队伍执法”的“四个一”标准化执法模式，促进市场监管综合行政执法更加精准、科学、规范，全力推动全市经济高质量发展。

西安市市场监管综合执法支队的职能是负责西安市本级部分区域和部分城区的市场监管、知识产权综合行政执法工作，并以西安市市场监管局名义行使相关执法职能，包括执行法规政策、实施执法工作、查处案件、组织整治检查、负责信息相关工作、查处投诉举报案件、开展业务培训等。目前支队内设两个执法大队，西安市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区六个城区派出大队，以及高新区、经开区、曲江新区、浐灞国际港四个开发区派出大队。

2024年上半年，西安市市场监管局在全省市场监管领域行风测评中排名第一，“标准化执法”入选全国市场监管系统十大优秀实践案例。同年，陕西省市场监管局在西安市召开了现场会，并邀请青海、宁夏、新疆等丝路沿线省区市场监管局代表参加。上海、广东、山东、湖北、四川、河北、新疆、青海、宁夏等全国多个省区市的市场监管部门专程来陕考察学习。西安市市场监管行政执法标准化经验被中、省各级媒体报道介绍，《经济日报》刊登《陕西精细服务提振经营主体信心》专题报道，《人民日报》海外版发布专题文章《一把尺子量到底，裁量指南保公正》。同年10月，陕西、青海、宁夏、新疆、新疆生产建设兵团五地市场监管部门联合印发通知，向各地市场监管部门推广和宣传执法标准化“西安模式”的经验。内部资料显示，目前，西安市市场监管行政执法标准化建设已初见成效，队伍作风能力、执法办案效能、群众满意率三项指标明显提升，行政复议纠错率、行政诉讼败诉率两项指标明显下降。

调研中，工作人员从执法人员视角，介绍了若干个执法标准化“西安模式”下的典型案例。如西安市市场监管局曾经查办的一起某银行支行发布违法广告案一案，当事人营业场所柜台上摆放广告彩页文字内容违反《广告法》规定，依法应处20万元以上100万元以下的罚款。经调查，当事人广告违法行为较短，违法行为轻微，社会影响小，且能积极配合市场监管部门调查，如实陈述违法事实，及时改正消除隐患，因此依据《陕西省市场监督管理局行政处罚裁量权适用规则》，参照西安市市场监督管理局行政处罚裁量指南和《西安市市场监管轻微违法行为“首违不罚”清单（2024版）》《西安市市场监管轻微违法行为不予行政处罚清单（2024版）》《西安市市场监管轻微违法行为减轻行政处罚清单（2024版）》“三张清单”有关规定综合考量，对当事人做出罚款20000元的行政处罚。这个案例诠释了“指导服务、帮扶纠错、助力发展”的执法理念，同时，执法标准化建设对于自由裁量权的压缩，也让这一类个案能够合情合理合法，避免“小过重罚”。

又如曾经查办的西安某公司高新分公司销售侵害注册商标专用权的化妆品一案，当事人经营的化妆品经商标持有人鉴定系商标侵权产品，依照法律规定，应处25万元以下的罚款。经调查，当事人在购进上述产品时履行了进货查验义务，索取并留存相关进货凭证，并能如实说明其进货来源，有充分证据证明其不知道所采购的化妆品为商标侵权产品。参照《陕西省市场监督管理局行政处罚裁量权适用规则》和西安市市场监督管理局行政处罚裁量指南，以及“三张清单”的有关规定综合考量，对当事人免予罚款。

与此同时，西安市市场监督管理局党委书记、局长郝生旺发表了署名文章《行政执法标准化“西安模式”：提升执法效能的西部方案》，指出西安市市场监管局着眼破解市场监管行政执法“理念不统一、机制不健全、程序不完善、裁量不精准、服务不到位”等突出问题，创造性引入“标准化”理念，促进市场监管行政执法走向科学规范、裁量一致的轨道，做到“一把尺子量到底”，使经营主体在每一个案件中感受到公平正义。

有分析认为，“西安模式”在陕西乃至西部地区具有一定的共性和代表意义。以陕西为例，由于自然和历史的原因，各城市间经济发展水平不均衡，市场监管执法常常会遇到执法标准不统一、执法资源分布不均、跨区域执法协作困难、滞后新业态监管发展需求等实际问题和挑战。因此，“西安模式”不失为陕西和西部地区破解市场监管行政执法诸多难题、痛点可行和有效的解决方案。据悉，西安市市场监督管理局已与江苏、黑龙江、陕西、新疆、青海、宁夏、宁波“六省两市”联合申报国家行业标准。执法标准化“西安模式”正在逐步成型。

目前，西安市市场监督管理局通过构建标准体系、细化裁量规则、廓清权责边界，对269项行政处罚事项“裁量阶次、适用情形、确定标准”等关键内容逐条细化量化，将行政处罚“从轻、一般、从重”3个裁量阶次细化为9级，最大限度压缩行政处罚自由裁量空间，推动实现同类案件法律适用基本统一、裁量尺度基本相同、处理结果基本一致。同时，参照市场监管总局印发的《市场监督管理综合行政执法事项指导目录》，系统梳理西安市场监管领域行政执法事项清单，建立执法事项清单动态调整和长效管理机制，结合法律法规立改废释变化及时进行补充、细化和完善。截至2024年，《行政执法事项清单（2024版）》共收录执法事项695项。

当前形势下，市场监管行政执法标准化建设对提振消费信心有哪些重要意义呢？西安市市场监管综合执法支队负责人解释说，眼下经济形势正处于总体向好阶段，呵护企业与创业者的信心尤为重要，但不可否认，一些现行法规条款滞后于市场的快速发展，特别是实行统一的市场监管后，原工商、质监、食药、知识产权、物价等领域的行政职权合计有2000余项，这对执法人员的执法能力与执法水平提出了新挑战。市场经济良好运行以良法善治为基础，核心是执法为民，为执法工作增添法治底色、构筑法治屏障，推行执法标准化建设，是通过构建执法标准体系，压缩执法权力的弹性空间，从而实现更高层次、更高水平上的法治市监，不断提升市场监管部门的依法履职能力和执法公信力，从而推动营商环境向“新”而优，助力经济高质量发展。

有关负责人表示，2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》明确要求，要营造放心消费环境，依法严厉打击售卖假冒伪劣产品行为，同时要营造稳定公平透明可预期的市场环境。这对市场监管部门规范综合行政执法、服务经济建设提出了更高要求。2024年10月，市场监管总局发布《关于牢固树立监管为民理念推行服务型执法的指导意见》，要求切实将服务贯穿于执法事前、事中和事后全过程、各环节，做到惩教结合、宽严相济，裁量统一、过罚相当。为了推动“标准化”执法模式既有“力度”又有“温度”，对接好人民群众和经营主体对于公平环境、放心食品、健康生活等方方面面的美好期待，西安市市场监管局主动作为，制定实施“首违不罚”清单、不予处罚清单、减轻处罚清单，为全市市场监管系统推动柔性执法提供政策依据，帮助各类经营主体轻装上阵、创新发展。

在实际执法过程中，坚持执法力度与容错温度平衡，坚持严格执法与问需市场一体推进，坚持执法与服务并重、查处与疏导结合，创新行政执法方式，有效运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式，仅2023年，全市从轻、减轻和免予处罚案件就占到立案总量的60%，切实做到了宽严相济、法理相融，让执法温度越来越多地向弱势倾斜、向一线覆盖、向基层延伸，从而为广大经营主体营造稳定公平透明可预期的市场环境。

目前，西安市市场监管综合执法支队一线执法人员的执法流程，严格遵循《中华人民共和国行政处罚法》及相关法律法规的规定，严格适用《程序规范》《文书规范》《人员规范》三项地方标准，确保执法过程的公正公平。以核查举报线索为例，相关部门将会在接到举报线索后15个工作日内进行核查，通常是前往当事人经营场所进行现场检查，制作《现场检查笔录》等文书，如果疑难复杂，将会经审批延长15个工作日，确定举报线索是否应当立案后，对举报人进行立案或不予立案告知，立案的严格依法进行查办。

调查表明，推行执法标准化和服务型执法以来，作为一线执法干部，感受最深和变化最明显的，就是从人员着装、文明用语，到文书使用、执法程序，再到实施强制措施、行政处罚裁量等等，行政执法工作的各个环节都有了具体、详细的规范要求，有效杜绝了执法不规范、类案不同罚、过罚不相当、服务不到位等问题。“执法标准化”就像给了一线执法人员一把刻度精确、随身携带的尺子。“一方面，可以测量我们执法人员的言行、程序以及调查、取证等工作行为是否规范。另一方面，可以测量我们对当事人违法行为进行处罚的法律适用、裁量判定等执法行为是否合法。”西安市市场监管综合执法支队负责人这样说。

（文章原载：《新西部》2025年第5期）

责任编辑 王顺利-《新西部》杂志-新西部网