作者 闵晶晶

秦岭作为我国中央水塔与生物多样性核心区，其生态保护关乎区域生态安全与可持续发展。陕西省创新构建“法治+科技+共治”协同治理模式，实现高水平保护与高质量发展的有机结合。法治层面，通过完善《陕西省秦岭生态环境保护条例》等法规体系，划定生态保护红线，建立“立法-执法-司法”全链条保障机制，严厉打击生态破坏行为。科技层面，依托“空天地人”一体化监测网络，整合卫星遥感、无人机及人工智能技术，构建智能监管体系，显著提升生态问题处置效率。共治层面，创新“五级林长制”与跨区域协作机制，统筹政府、企业及公众力量，推动生态补偿、绿色金融等市场化手段落地。多措并举下，秦岭生态质量持续优化，水源涵养能力稳步提升，生物多样性显著恢复，“秦岭四宝”种群稳步扩大，区域水质稳定优良。

秦岭秘境（摄影/蔡琼）

作为中央水塔和生物基因库，秦岭滋养了关中平原70%的用水需求，庇护着大熊猫、朱鹮、羚牛等40余种珍稀物种。习近平总书记这样描述秦岭的重要性：“秦岭和合南北、泽被天下，是我国的中央水塔，是中华民族的祖脉和中华文化的重要象征。”2020年4月，习近平总书记赴陕西考察的第一站就是秦岭。在牛背梁国家级自然保护区，习近平总书记指出，“生态文明建设并不是说把多少真金白银捧在手里，而是为历史、为子孙后代去做。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，开创了生态治理现代化的新篇章。陕西省以习近平生态文明思想为指引，创新探索出“法治+科技+共治”的秦岭生态治理独有模式。在一系列行之有效的措施下，秦岭森林覆盖率提升至82%，“秦岭四宝”种群持续扩大，汉丹江水质稳定保持Ⅱ类以上。面临全球生物多样性锐减等生态危机，秦岭生态治理蕴含的系统治理理念具有重要启示，其绿色蜕变证明：生态保护与经济发展可以协同共进，关键在于构建“制度保障-技术创新-多元共治”的治理体系。这份来自中华龙脉的生态治理答卷，不仅为美丽中国建设提供更为鲜活、生动的范本，更为构建人与自然生命共同体探索全新路径。

秦岭生态环境总体情况

秦岭承担着调节区域气候、涵养水源、维护生物多样性的核心功能，是我国生物多样性保护优先区域之一，也是国家重点生态功能区。作为众所周知的“中华水塔”，秦岭水源涵养能力维持在较高水平，为区域及全国生态安全提供坚实保障。已设立的秦岭自然保护区由33个自然保护区组成，形成沿秦岭主脊南北两侧分布的生态屏障。秦岭现已查明的种子植物超过1268种，动物资源涵盖兽类83种、鸟类171种。总体来看，秦岭开展生态环境保护具有重大战略意义，秦岭的特殊性主要体现在三个方面：

首先，秦岭是生态屏障的战略要地。秦岭山脉是东亚季风区与青藏高原的“过渡地带”，水资源年储量达220多亿立方米，约占黄河水量的三分之一，每年向关中地区输送超过20亿立方米清洁水源，其中给西安市提供饮用水约3.8亿立方米，占市区供水量的76%以上。其水源涵养功能直接关系黄河流域生态安全和关中城市群的可持续发展。

其次，秦岭是生物多样性的重点区域。秦岭是全球34个生物多样性热点区域之一，栖息着大熊猫、金丝猴、羚牛、朱鹮等40余种国家级保护动物，以及红豆杉、珙桐等3000余种珍稀植物。其生物多样性指数远超全国平均水平。秦岭复杂的垂直带谱为物种提供了多样化的生存空间，形成了独特的“垂直生态博物馆”。

最后，秦岭也是人地矛盾的典型区域。秦巴山区曾是集中连片贫困区，又是生态敏感区。从秦岭生态保护的特殊性和难点来看，其生态系统一旦被破坏，恢复周期将超过50年，且修复成本是预防成本的10倍以上。秦岭涉及陕西6市39县，跨区域协调难度大，曾因管理权责分散导致“九龙治水”困局。山区群众人均耕地不足0.5亩，传统发展模式对资源依赖度高，生态保护与民生改善之间的矛盾十分尖锐。

近年来，秦岭生态保护取得了显著成效。区域森林覆盖率提升至82%，生态质量优良等级面积占比达99.3%，汉江、丹江等主要河流优良水体比例超九成。作为南水北调中线工程70%水量的核心水源地，其水质稳定保持在Ⅱ类以上，实现了“一泓清水永续北上”。通过实施山水林田湖草沙一体化修复工程，完成了110个历史遗留矿山的治理，恢复植被2.3万亩，生态修复面积超1.8万公顷。生物多样性保护也取得了突破，“秦岭四宝”种群持续扩大，红豆杉、珙桐等珍稀植物资源稳步增长，37个地区获评生态文明建设示范区及“两山”实践创新基地。

秦岭生态保护经验及亮点

（一）法治筑基：构建生态保护法治屏障

习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”秦岭生态保护践行“最严格制度、最严密法治”的要求，将习近平法治思想融入生态治理实践，形成了“立法-执法-司法-守法”的全链条法治保障体系。通过立法、执法和司法的协同发力，为秦岭生态保护筑牢了坚实的法治屏障。

一是立法先行，扎紧制度“笼子”。立法是法治保障的基石。秦岭生态保护通过“负面清单”管理模式，明确禁止类和限制类开发行为，为生态保护划定红线。2019年修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》将保护范围扩展至海拔2000米以上区域，明确了“海拔+区块+生态廊道”的三级保护体系，核心保护区禁止一切与生态无关的开发活动。这一举措不仅为秦岭生态保护提供了明确的法律依据，还为后续的执法和司法工作奠定了坚实基础。例如，通过立法明确的保护范围和禁止行为，使得执法部门在处理违建、非法采矿等行为时有法可依，有效遏制了破坏生态的行为。

二是执法有力，强化制度执行。执法是法治保障的关键环节。秦岭生态保护通过建立严格的执法机制，确保各项法律法规得到有效执行。一方面，组建了专业的生态保护执法队伍，定期开展联合执法行动，严厉打击各类破坏生态环境的行为。2024年，省生态环境厅组织开展了20轮次关中地区大气污染治理监督帮扶，安康市宁陕县等参与秦岭生态环境保护县际联合交叉执法检查，重点核查矿山、尾矿库、农家乐整治等问题。另一方面，建立了执法监督机制，确保执法过程公开透明，防止执法不公和权力滥用。例如，通过设立执法监督热线和在线举报平台，鼓励公众参与监督，形成了全社会共同参与的执法监督格局。

三是司法护航，强化刚性约束。司法是法治保障的最后一道防线。秦岭生态保护通过司法手段，强化了对生态环境的刚性约束。探索“环境资源案件集中管辖”模式，打破行政区划壁垒，实现跨区域司法协作。秦岭北麓检察院通过公益诉讼督促清除垃圾143万吨，补植复绿1000亩，并在蚰蜒河黑臭水体案中推动建立流域生态补偿机制。该案例入选最高检“公益诉讼守护美好生活”典型案例，形成了“司法判决+生态修复+长效监管”的闭环。理论创新方面，引入“恢复性司法”理念，要求被告人通过劳务代偿、生态修复等方式承担责任。例如，某起非法采矿案件中，被告人被判处劳务代偿，参与矿山生态修复工作，不仅修复了受损的生态环境，还提升了公众对生态保护的法律意识。

（二）科技赋能：打造智慧监管立体网络

秦岭生态保护坚定落实“向科技要生产力、向数据要治理力”的要求，构建“空天地人”一体化监测体系，推动生态保护从“人防为主”向“智治赋能”转型。

空天地一体化监测体系：接入十余颗卫星资源，实现每季度全域影像比对，精准识别违建、采矿等“五乱”问题。组建“秦岭保护无人机中队”，实现全覆盖无死角管理。在20条峪口安装人脸识别、车辆抓拍系统，电子围栏自动报警拦截违规进入人员。应用物联网、区块链技术，实现监测数据实时上传、不可篡改，形成“监测-预警-处置-反馈”闭环。

数据驱动型精准治理体系：全省国家生态质量综合监测站已达8家，进一步完善生态质量监测网络，通过AI算法预知地质灾害风险并提前72小时预警。开发生态问题移动监管平台，网格员实时上传生态问题，后台自动生成整改清单，平均处置效率较过去提升40%以上。构建高精度数字模型，通过数字孪生预演生态修复方案[8]，成功优化流域水土保持方案，减少泥沙流失量预测误差控制在8%以内。

生态大模型决策支撑体系：建立生态大数据分析平台，整合多源数据，通过数据挖掘技术分析生态系统的动态变化，为生态保护决策提供数据支撑。开发智能决策辅助系统，结合地理信息系统和环境模型，为生态保护项目提供科学规划和精准布局。2024年，通过智能决策系统优化10个生态修复项目的选址和实施策略，提高了项目成功率和生态效益。建立生态保护效果评估机制，定期对生态保护措施进行量化评估，及时调整修复方案，优化资源配置，提高了生态保护的整体效能。

（三）共治共享：凝聚多元协同保护合力

管理体系方面，秦岭生态保护工作依照“共建、共治、共享”的治理原则，构建起“政府主导、检察监督、社会协同”的系统治理格局。治理格局的形成是根据秦岭实际情况进行全面调研、充分酝酿、长期改进的成果，并非一蹴而就的单方面设计构想。从总体情况来看，秦岭为我国最重要的生态屏障之一，其生态系统的完整性、多样性，对秦巴山脉、长江流域、黄河流域等生态系统乃至全国整体生态平衡具有不可替代的作用。秦岭东西绵延约1600公里，南北纵深约300公里，地跨甘肃、四川、陕西、重庆、河南、湖北六省市，自然环境的复杂性致使生态保护工作面临许多问题和挑战，如生态敏感区保护统筹难度大、跨区域协调困难、社会参与程度不高等等。基于以上原因，构建一个多元、共治、协同的系统治理体系意义深远，其特点主要体现在三个方面：

纵向连通的责任链条：为精准夯实生态保护主体责任，建立“省、市、县、镇、村”五级林长制体系，层层落实，明确边界，统筹协调，划清责任。2024年，陕西省三级林长开展联合巡林180次，通过系统化、高频次联合巡林活动，提前预防、化解、解决一系列跨区域生态问题和隐患矛盾。联合巡林期间涉及森林资源保护、野生动植物栖息地保护等方面，通过三级联动、跨区协作有效规避了跨区域生态环境保护风险。实施“河（湖）长+检察长”跨区域协作机制，在强化细化责任的同时，加大生态保护执法与监督力度。2024年办理的非法穿越秦岭核心保护区民事公益诉讼案件中，7家户外公司因组织非法穿越行为被追责，旅行社赔偿生态修复费11.5万元。这一机制的运行，不仅打击了非法穿越、登山活动产生的生态破坏现象，对非法排污、非法采挖砂石等违法行为，均通过检察监督保障行政机关依法履职的权利，有利于长期预防治理生态破坏问题。

秦岭生态修复工作

横向联动的区域协作：为打破行政壁垒限制的客观局面，采取“流域综合治理”理念推动生态保护要素跨区域流动。例如，生态环境部指导多个省市开展联合遥感监测、联合问题整改，并探索生态补偿横向转移支付制度。2024年，陕西、河南、甘肃等省通过联合执法清理违建、恢复植被139.87亩，重庆市推动县区间横向生态补偿，共同保障“一泓清水永续北上”。这一成果体现出跨区域协作机制的有效运行，体现出各省市跨区域协同合作的一致理念与紧密配合。

全民参与的意识唤醒：秦岭生态保护既需要政府主导，更需全社会共同参与，进一步凝聚共识、形成合力，在更大范围、更深领域实现秦岭生态形势稳定向好。陕西省通过培育“秦岭卫士”志愿者队伍，开展多样化普法活动。2024年，西安市宣传周期间组织数百名志愿者清理山体垃圾，发放《陕西省秦岭生态环境保护条例》等资料2000余份；鄠邑区以普法为契机累计发放各类宣传资料5万余份。依托“民间林长”“生态检察开放日”等机制，公众参与生态保护从“被动”向“主动”，从“盲从”向“自觉”。这一系列活动不仅提升公众环保意识，更吸引、培养了一批生态环保的“有志者”。他们在工作学习之余，主动活跃在秦岭的各个角落和不同领域，开展如生态研学教育、日常巡山检查、排除生态隐患、垃圾清理等活动，以己之力为秦岭“护绿”。发挥制度力量培养全民环保习惯，通过实施“生态积分”等机制，将垃圾分类、护绿巡山与积分绑定起来，让群众在保护环境同时更有获得感、参与感。为进一步巩固、激发群众参与热情，部分地区开展的“积分兑换”活动，有效实现生态保护与群众生活“双提升”，为生态保护良性循环加力。

秦岭生态治理的核心内容

秦岭生态保护的成功实践，既是习近平生态文明思想在秦岭地区的生动诠释，也是中国式现代化生态治理体系的集中体现。其核心要义在于法治化规范、科技化赋能、社会化协同深度融合，构建起“制度保障-技术创新-多元共治”三位一体的生态治理新范式。不仅破解了生态保护与经济发展的二元对立困局，更在实践中形成了可复制、可推广的系统性经验。其独特价值在于：以刚性制度筑牢生态红线，以数字变革重塑治理逻辑，以共建共享凝聚治理合力，为全球生态治理贡献了中国智慧。基于此，深入总结秦岭生态治理的运行机理与实践启示，对新时代推进西部大开发形成新格局、构建人与自然生命共同体具有重要参考价值。

（一）从“单点突破”到“全域统筹”的系统理念

统筹生态保护与民生改善双重目标，以“山水林田湖草沙”系统思维推进治理。2024年，通过实施秦岭山水工程（覆盖35个子项目）、防火应急道路改造等系统性工程，治理水土流失面积6026.50公顷，新增林地1852.88公顷，推动秦岭陕西段99%以上区域生态状况达“优”“优良”等级。

（二）从“人防为主”到“智慧赋能”的实践突破

构建“卫星遥感+无人机+地面监测”立体化监管体系，2024年通过西安市秦岭生态环境保护综合监管平台发现并处理“五乱”问题169个，无人机巡检覆盖1.46万公里，问题识别、处置效率进一步提升；依托AI视觉大模型技术，实现生态风险预警准确率超75%，日均服务执法咨询数百次。

（三）从“政府主导”到“多元共治”的全域格局

突破单一行政主导模式，形成“纵向贯通、横向联动、内外协同”的责任网络。通过制度设计明确各方治理边界，政府聚焦政策制定与监管，市场发挥资源配置作用，社会承担监督与参与职能。建立生态补偿、绿色金融等市场化机制，将生态保护成果转化为经济收益，激发多元主体参与动力。建立“生态保护红黑榜”，将企业环保表现纳入社会信用体系，倒逼主体责任落实。

西部地区生态保护的几点建议

结合秦岭生态治理的经验和启示，对西部地区生态保护提出以下几点建议：

（一）强化法治，筑牢红线

推动各地制定《生态环境保护条例》实施细则，重点针对三江源、祁连山等关键生态功能区出台专项保护法规。完善生态保护“负面清单”，细化禁止类和限制类开发活动的具体标准，严控开发强度。参考陇南、宜昌等地经验，推广“生态检察”模式，设立跨区域环境资源法庭，强化公益诉讼与行政执法衔接。

（二）科技加成，提升效能

进一步推动数智转型，提升生态环境治理效能。整合西部各省区生态监测资源，建设统一大数据平台，整合卫星、无人机、地面传感器等各类数据，实现“一图管生态”。推广AI识别、区块链等技术，在重点生态功能区布设物联网传感器网络，实时监测水质、土壤、生物多样性等指标。应用区块链技术建立生态数据存证系统，提升生态破坏问题发现与处置效率。

（三）加强协同，形成合力

以跨区域合作破解“碎片化”治理，借鉴秦岭生态治理模式，建立跨省生态保护联盟，定期开展联合执法与生态评估。建立省际生态补偿协商机制，明确补偿标准、方式和资金来源。探索生态补偿市场化机制，逐步完善推广碳汇交易、生态信用等创新模式，让生态环境保护与市场接轨。建立“西部生态保护基金”，由中央财政和受益省份共同出资，支持生态脆弱区保护。强化考核问责，对连续排名靠后的地区实施区域限批，探索建立生态环境责任终身追究制。

（四）汇集民智，全民自觉

将生态保护纳入国民教育体系，开发“生态研学”系列课程，培育青少年生态意识。推广“生态卫士”志愿者注册制度，完善“环保积分”兑换机制及兑换平台。挖掘生态保护区文化资源，打造“国家公园系列”“母亲河系列”生态旅游精品线路，培育有机农业、生态康养等绿色产业。建立生态产品品牌认证体系，提升生态产品附加值。

秦岭生态保护的成功实践，以系统治理为纲、以制度创新为要、以全民参与为基，深刻印证了“绿水青山就是金山银山”的发展真谛，为中国式现代化提供了鲜活的生态治理样本。从秦岭生态治理实践效果来看，生态环境保护从来不是发展的桎梏，而是高质量发展的必由之路。秦岭生态治理不仅打破了生态环境保护与经济发展对立的偏见，更开辟了生态优先、绿色发展的新路径。这一实践启示我们，生态文明建设必须坚持系统观念，构建“源头严防、过程严管、后果严惩”的制度体系，激发政府主导、企业担责、公众参与的多元共治活力，最终实现“人与自然和谐共生”的现代化目标。

作者简介

闵晶晶 陕西省社会科学院政治与法律研究所助理研究员，研究方向为环保法

责任编辑 王顺利-《新西部》杂志-新西部网