作者 张凌云

2002年率先在福建开启的集体林权制度改革，其核心是生态美，百姓富，让沉寂的山林成为农户的真正财产。20余年来，从“山定权、树定根、人定心”，到聚焦具体问题“山要怎么分”“树要怎么砍”“钱从哪里来”“单家独户怎么办”。从主体改革到配套改革，每一小步都牵动着千万户切身利益，千万种声音，每个声音都有自己的道理，如何调解？真是困难重重。但这场巨变始终咬定目标不放松，一边摸底一边及时跟进，哪怕取得微小进展，也及时试点示范，无数微小的进展累积、渐进让目标清晰起来。作为陕西省最早一批进行集体林改试点的宁陕县，大胆创新，各项因地制宜的举措纷纷落地，为集体林改和林业发展提供了宝贵经验。

集体林权制度改革（以下简称集体林改）是让生态受保护，农民得实惠的绿色变革。

万物并秀的5月，调研人员跟随宁陕县林业干部，在太山庙镇曾溪沟看到了野生水百合和附子复合种植的奇观，在四亩地镇调研了林麝养殖、党参种植的新技术。一路上，林业干部向前来考察中药种植项目的公司，如数家珍介绍上坝河、悠然山森林康养基地……听着干部们真诚而急切的话语，可以感受他们为宁陕林下经济发展有些“山深人不知”的焦急，但是，言语间却有着道地中草药原产地的底气，透着决意能闯出一条路来的干劲。

2007年，宁陕县作为陕西省第一批集体林改十个试点之一，至2008年10月，在全国范围内率先完成主体改革，累计颁发林权证1.73万本，发证率达99％。2015年、2018年，宁陕县两次被确定为全国集体林业综合改革实验（示范）区。2024年，宁陕县在盘活资源，科学开展森林经营，推进林业高质量发展等方面持续推进深化改革，再一次成为深化集体林权制度改革省级试点县。

一道道政令，背后是集体林改破冰前行，困难重重的现实。在调研中，倾听一线工作人员说起勘界、审核、确权，每一步都会有想不到的矛盾纠纷，他们说只能迎难而上，只能学会找到最好的协调办法，没有办法绕道走。随着改革经验不断丰富，从小处着手，总结方法，这项伸到血管末梢千家万户的改革，面目越来越清晰，山更绿了，惠及的百姓越来越多。

集体林权制度改革的主要任务和历程

“林不归我，我不爱林；利不连我，我不营林；责不罚我，我不护林”，这首打油诗是林改前部分林农的内心写照。一面是生态绿化得不到更好的养护发展；另一面是广大林农始终守着山林，明明就是一座座金山银山，却无法产生收益，只能过穷日子。

集体林权是指集体所有制的经济组织或单位对森林、林木和林地的占有、使用、收益或者处分的权利。集体林权制度改革就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，通过依法实行土地承包等经营形式，将林地使用权和林木所有权落实到户或其他经济组织，明晰山林权属、落实经营主体、放活林业经营、保障林权收益。

四亩地镇桃园梁农林产业园内养殖林麝，种植秦岭道地中草药，林下经济发展火热。

集体林改的主要任务概括起来就是主体改革和配套改革。主体改革是落实好“四权”，即明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权。明晰产权，就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。这是集体林改的核心和难点，是推进其他配套改革的基础。截至目前，全国集体林地明晰产权、承包到户、勘界发证工作顺利完成，共发放林权证1亿多本。林权已纳入不动产统一登记，林权保障体系更加完善。集体林地所有权、承包权、经营权“三权”分置运行机制基本建立。配套改革的目的就是要形成一个支持林业、推动林业、保护林业发展的良性机制。围绕林业资源高质量发展、适度规模经营、科学开展森林经营，提供全方位的保障措施，让林农方便快捷获得收益。

集体林改分为试点探索（2003年-2008年）、主体改革（2008年-2016年）、政策配套（2016年-2023年）、集成增效（2023年至今）四个阶段。福建是全国集体林改的策源地和排头兵，2002年就在全国率先拉开了集体林改的大幕。自2008年以来，国家先后出台了3个专门文件对集体林改作出重要部署。2008年印发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》指出，完成明晰产权、承包到户的改革任务；2016年印发《关于完善集体林权制度的意见》，对主体改革任务基本完成以后的配套改革进行了具体安排部署；2023年印发《深化集体林权制度改革方案》，旨在巩固和拓展改革成果。集体林改实现了“山定权、树定根、人定心”，达到了兴林富民的目标，充分调动了农民植林护绿的积极性，放活林业经营、保障林权收益。

宁陕县集体林权制度主体改革成效显著

素有“秦岭之心”称呼的宁陕县，森林覆盖率96.24%，绿色浓度居全国第一。2007年，拥有集体林面积306万亩，生态公益林占比达80%，农民人均林地50余亩。2008年，宁陕县率先完成主体改革任务，受到了国家和省集体林改小组的充分肯定，并在2010年10月被国家林业局列为“全国林权改革百强县”。

（一）把林权证颁发成“铁证”

要一次成功，不能返工重来，是宁陕县集体林权制度主体改革一个标志做法。调研中，宁陕县农业林业和水利局工作人员表示，18年过去，最初发到农民手中的林权证，保证做到了“不变不换”的效果。

“九山半水半分田”的宁陕县是陕西省第一林业大县，也是全国100个重点林业县之一。林地附属物价值高，是当地农民主要收入来源。宁陕人把秦岭生态保护与绿色发展看得格外重，以秦岭兴为己任，为家在秦岭而自豪。但是林地附着物种类多，经营周期不同，收益也从几十万元到上百万元不等，如何能在林改中做到公平、公正、公开，既能差异化体现资源价值又能让农民们满意，让山林成为农民可变现的财富，工作难度可想而知。但是，集体林改工作人员以对农民负责的工作热情和态度，以“六个必到位”“五要五不要”、书记负责制等原则、做法，才有了人人交口称赞的把林权证办成“铁证”的说法。

距离宁陕县城不到5公里的上坝河森林公园

目前，随着产权登记部门变更，集体林改工作需要和自然资源部门协作，依照新技术勘界确权，为林农办理不动产权证。太山庙镇林权类不动产登记证换证试点，已完成矢量数据采集，具备办理不动产权证的各项条件，即将推进林权不动产登记权籍调查、成果审核及数据入库工作。

（二）“六个必到位”

作为全省第一批试点县，没有经验可借鉴。宁陕县迅速形成“党委统一领导、党政齐抓共管、一把手负总责”的工作机制，全县约3000人参加集体林改工作。2137件、3120卷档案，1.7万份宣传资料是这场改革推进的见证。

“六个必到位”工作要求：一是各级领导高度重视，组织落实到位；二是全民参与林改，政策宣传到位；三是科学制定方案，三级联审到位；四是尊重农民意愿，操作程序到位；五是认真勘界勾图，确权发证到位；六是健全林改资料，档案管理到位。

主体改革期间，宁陕县领导多次带领工作组深入筒车湾镇、城关镇、新场镇等乡镇，与群众面对面进行林改方案的审核。全县形成了“县委书记直接领导、乡镇党委书记组织实施、村党支部书记具体操作、部门负责人配合服务”的工作格局、“县、乡、村三级书记抓林改”的工作机制。2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》指出，地方各级党委和政府要高度重视深化集体林权制度改革，将其纳入林长制工作范围，实行主要领导负责制。从而可见，宁陕县在主体改革时的工作机制，具有很强的超前意识，值得借鉴学习。

同时，在前期调研基础上，出台了符合本县县情，操作性强的《宁陕县林改实施方案》，巡回到各村进行政策宣讲，召开村、组群众会议860余场次。全县1.7万农户一户一封林改公开信、一户一张林改年画、一户一册《林改政策读本》，保证从工作人员到村民，人人熟悉林改政策，形成了支持林改、参与林改的良好氛围。

（三）“五要五不要”

山林权益对每一户都是不能碰触的生死线。按照“均山、均权、均利”的思路，宁陕县做到了阳光林改，与农户面对面、公开透明地工作。

宁陕县在实践中总结出“五要五不要”原则，即“要一举成功，不要返工重来；要群众做主，不要干部说了算；要分类指导，不要搞一刀切；要阳光林改，不要暗箱操作；要及时调解纠纷，不要拖延积累矛盾”。

集体林改过程中出现的一些矛盾纠纷，是不能回避的工作难点。工作人员充分尊重农民意愿，保证操作程序到位。根据需要进村入户直接摸清林地现状，认真查找和核实林权证书、承包合同、权属证明等材料。县上成立了乡镇方案审批小组，实行“县审乡、乡审村、村审组”三级联审方式。据悉，各村林改方案票决时，参会率平均达到98%以上，赞成率能达到95%以上。本着“尊重历史、着眼现实、注重证据、协商为主”的原则，把矛盾化解在基层。基本做到了户与户纠纷不出组，组与组纠纷不出村，村与村纠纷不出乡，乡与乡纠纷不出县。

宁陕县集体林权制度配套改革任重道远

山要怎么分？树要怎么砍？钱从哪里来？单家独户怎么办？是广大农户守着山林却富不起来，不得不面对的4个难题。农户领到林权证，却不能立即变成可变现的财富。让农户成为股东，让林权成为收益，实现市场化经营，是集体林权制度配套改革的重要内容。调研显示，宁陕县在加大财政扶持制度、完善公益林管理经营机制、健全林权流转机制等方面的试点示范工作取得了显著效果，但可持续性有待加强。2024年，宁陕县在陕南片区率先印发《宁陕县深化集体林权制度改革试点工作方案》，将以加快推进“三权分置”、科学开展森林经营等六方面为重点，通过稳定承包权、放活经营权，以市场化流转激活沉睡资源，推动林地“活起来”、资源“动起来”，同时在向“林下”要空间，促进资源多元增值。通过多维度试点破解改革难点，为省、市深化集体林权制度改革积累可复制经验，提供创新思路与典型案例。

（一）林权流转机制不断完善

据宁陕县农业林业和水利局资料显示，2009年宁陕县在全省率先建立了县级林权管理服务中心，在各镇建立林权服务站，村级护林员为服务联络员，初步建成了县、镇、村三级林地流转服务体系。出台《宁陕县林地流转办法》《宁陕县林地评估办法》，允许群众以出租、转让、互换、入股、抵押等方式流转林地，按照市场需求进行重组，把农户手中的山林资源活跃起来。部分农户以林地经营权流转或入股企业，实现了“资源变资产、资金变股本、农民变股东（产业工人）”。全县累计集体林权抵押6.02万亩、林权抵押贷款9002万元，累计流转林地73.13万亩、1740宗。全县林地流转率达35%，比全国林权改革实验区林地平均流转率高出15个百分点。

上坝河森林公园是碳汇示范样地，树身上都绑着“数据表”。

（二）林权金融属性持续激发

宁陕县在全省率先开展所有权、承包权、经营权“三权”分置试点和抵押贷款。林权抵押贷款实现统一评估、一次授信、一窗办理，探索了“林权抵押贷款直通车”机制。同时，在全省率先推出公益林预收益抵押贷款试点，规定生态公益林预期收益质押贷款年限一般不超过5年，质押贷款额度按照生态公益林总面积未来五年补偿预收益的80％计算，自然人最高限额为100万元、法人和其他经济组织最高限额为300万元。2016年11月24日，首批3位村民获得公益林预收益质押贷款授信牌，授信总额180万元，为农户开辟了融资新渠道。

多种经营兴林富民夯实改革成果

（一）全域打造天然氧吧

宁陕县森林面积530万亩，人均76亩，是全国人均水平的32倍。近五年空气优良天数年均352天、出境断面水质持续保持国家Ⅱ类以上标准，空气中负氧离子含量是世界卫生组织规定清新空气负氧离子含量的3倍，被中国气象服务协会评定为“中国天然氧吧”。

上坝河森林公园内曾作为央视天气预报栏目取景的中心湖景

太山庙镇曾溪沟里的宗建种养殖专业合作社带领村民种植的水百合和加工的水百合粉

每个新到宁陕县的人，都能体会“全域就是一个天然氧吧”是怎么回事。负氧离子含量高，在宁陕，人就像是有使不完的力气，走路、爬山都不在话下。不但心情好起来，更是变得腿有劲儿，对各种户外活动都不再排斥。宁陕县充分发挥全国“最绿”优势，以上坝河森林公园、悠然山、苍龙峡、渔湾逸谷等景区为重点，发展形式多样的绿色产业优势明显。

（二）“森林康养+”产业稳步发展

宁陕县先后荣获国家级生态示范区、国家园林县城、国家级全域森林康养试点建设县等称号。出台《宁陕县支持农林产业高质量发展奖补措施（试行）》，对森林康养等产业给予资金奖补。其中，上坝河森林康养基地距县城只有四五公里，风景优美，是央视天气预报画面的取景地。为实现森林康养差异化发展，上坝河森林康养基地依据天势地势，打造了呼吸吐纳疗法森林浴、八段锦和五禽戏康养功法，以及森林太极、康养步道、各类运动场馆等健身疗法。平均海拔1300米的悠然山高山湿地景区，根据时令安排植树、种菜、做蛋糕、手工豆腐、包粽子等活动，如调研人员走进景区时，工作人员正在准备插秧大赛，热情地邀请大家加入。同时，本着自然即课堂的理念，设置了秦岭野生兰花、高山湿地生态系统、野生海棠林等科普研学区，秦岭丰富的动植物资源已成为悠然山研学活动最受欢迎的主题。

（三）林下中药材产业渐成规模

宁陕素有“动植物基因库”“天然药谷”之美誉，境内有中药材1034种。其中，天麻、猪苓为主导品种，栽培技术成熟，海拔800米以上的自然村均有规模种植；山茱萸、杜仲、五味子、淫羊藿、白芨、黄精、乌药（附子）等130余种道地药材也广泛种植。宁陕天麻的天麻素含量达0.85%，是药典规定标准的3.4倍。2018年“宁陕天麻”“宁陕猪苓”入选国家地理标志产品，被评为陕西“十大秦药”。

宁陕县通过扩大林麝养殖规模，探索发展林蛙、中华蟾蜍等药用动物，大力推广桶装栽培等天麻改良栽培技术及中药材仿野生种植技术，进一步夯实了林下中药材产业基础。2024年宁陕县被列为全省中药材产业链重点县。宁陕县林下生态环境优势突出，中药材完全处于天然生长环境，在同品类中具有市场竞争优势，但存在品种开发利用与精深加工能力不足的短板。目前宁陕县规模较大的加工企业只有两家，远远满足不了宁陕林下中草药的加工需求，亟待大型中药加工企业入驻，开展中药材良种选育、趁鲜加工、精深加工、药食同源产品研发等合作，健全中药产业链条。

宁陕县太山庙镇采用“合作社+基地+农户”模式，大力发展林下栽培水百合产业。太山庙镇多山川，少平地，传统农作物种植面积较小，主要经济来源为经济林和中药种植。农户单家独户种植，收益不稳定。曾溪宗建种养殖专业合作社负责人宋宗建花了近10年时间，从了解到请教专家学习培育、熟悉水百合习性，带领大家种植水百合，形成了一条完整的食（药）果产业链，解决了山区群众经济来源单一和劳动力富裕的问题。2020年合作社成功注册“宁山水百合”商标，并于2023年获得绿色食品认证。目前，水百合种植面积达500亩以上，60余户农户参与。百合粉营养价值高，有润肺止咳、促进伤口愈合等功效，产品供不应求，产业发展前景较好。但是，受地貌地势限制，缺少合适地方建设大型加工厂，一定程度影响了产业规模的扩大。此外，随着水百合种植面积的扩大，百合花旅游带动的乡村游也渐渐兴起。

责任编辑 王顺利-《新西部》杂志-新西部网