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上海自贸区:先行先试再出发
2017-05-19 08:39:08 来源:新西部杂志

一年一个台阶,上海自贸区三年跨越三个台阶,迈进3.0时代。

开放和创新一直是主题。三年来,上海自贸区共实现了509项政策改革。以十分之一的面积创造了浦东新区四分之三的生产总值,以五十分之一的面积创造了上海市四分之一的生产总值。

中国(上海)自由贸易试验区

一位陕西的干部从上海自贸区考察归来,感触最深的是创新,特别是管理创新,他开始思考该如何转换思维方式,迎接未来的挑战。

随着第三批自贸试验区挂牌启航,我国“1+3+7”自贸区试点新格局正式形成。此时,距离我国成立首个上海自贸区仅仅过去三年多的时间。

2013年8月22日,中国(上海)自由贸易试验区正式获批,试验区承担了探索中国对外开放的新路径和新模式、推动加快转变政府职能和行政体制改革的任务,其意义和影响受到社会各界关注。

“这是一场代表国家打的硬仗,只能赢不能输;能不能赢的标志,是制度创新有没有关键性突破。”上海市发改委副主任朱民道出了大家的共识。负面清单、事中事后监管、合署办公、先照后证,要做制度创新高地、不做优惠政策洼地……三年前的新名词,经由上海自贸区可复制可推广的改革实践,成了当下流行语。

如今,当全国已经有11个省市设立自贸区之时,上海作为中国首个自贸试验区,也再次成为媒体关注的焦点。那么,新设立的自贸区,该向上海自贸区学习什么?上海自贸区又如何保持发展优势,走向新的高度呢?

“负面清单”激发活力

上海自贸试验区开闸,是2013年度最大热门新闻。

2013年9月30日凌晨,上海市政府公布了中国第一份外商投资“负面清单”——《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》。由此,中国成为世界上第78个使用负面清单管理的国家。

“负面清单”由美国政府最先使用,后逐渐成为国际上通行的一种做法。但之前在中国,是正面清单为主。中国政府定期发布《外商投资产业指导目录》,列出了对外资的鼓励类、限制类、禁止类目录。外商投资须按照这一目录,经商务部、发改委、工商、税务等多个部门审核同意。而“负面清单”则是以清单方式列明哪些为禁止行业和领域。其实就是政府发布的投资领域的黑名单。如果一旦实行负面清单管理,外商投资项目只要不在黑名单中,就可直接去工商部门登记,无须获得中国的发改委、外经贸之类的主管部门审批。

对政府官员来说,这意味着“法无授权不可为”;对企业来说,这则意味着“法无禁止即可为”。

在业界看来,“负面清单”的意义,并不仅仅在于列出禁止或限制的投资领域目录,更重要的是从控制开放到自由开放的思路演变。

一年后,上海推出了第二版“负面清单”,也称为2014年版。相比2013年版,清单名目从190项减少到139项,少了51项。2015年4月8日,第三版“负面清单”的发布者由上海市政府变为国务院办公厅,名目减少到122项,适用范围也扩大到福建、广东、天津和上海的四地自贸区。

据了解,2017版“负面清单”将继续压缩,今年上半年或将推出,并适用于11个自贸试验区。

“负面清单”撬动政府职能转变,是最深刻也最艰难的制度创新。被上海市委书记韩正认为是自贸试验区最大亮点的“负面清单”,堪称龙头性和根本性制度。“负面清单”不仅告诉企业准入的情况,也告诉我们政府的职能要转变,清单列出来的就是政府要管的,没列出来的就要交给市场。

三年来,“负面清单”成为激发市场活力的一张“王牌”。一系列“第一”落户上海自贸区:第一家专业再保险经纪公司、第一家合资道路运输公司、第一家独资游艇设计公司、第一家独资国际船舶管理公司、第一家独资医疗机构等;跨境电商、大宗商品交易等一批贸易平台建设不断提速;国家开发银行上海业务总部、上海保险交易所、中远海运集团等功能性机构和要素市场频频落地等。

今年年初的一份统计数据显示,浦东新区已汇聚了400多家各类总部。其中,跨国公司地区总部246家,其中具备全球事业部或亚太区总部功能的达106家;跨国公司地区总部及其在浦东子公司合计年营业收入已超过9500亿元,纳税额超过600亿元。

三年大考之后,上海市委常委、浦东新区区委书记沈晓明说,浦东应该成为一个大研究所,目标是营造一个更加国际化、市场化、法治化的营商环境,提高政府在经济领域的治理能力。

这两年,媒体习惯引用的一组傲人数字是:上海自贸区以十分之一的面积创造了浦东新区四分之三的生产总值,以五十分之一的面积创造了上海市四分之一的生产总值。

509项政策改革

在英国《外国直接投资》杂志进行的2015年度“全球最佳自由区”评选中,上海自贸区报税片区位列亚太地区第二位。

上海社会科学院经济研究所副所长沈开艳表示,自贸区制度创新的核心之一就是通过高标准的投资贸易规则的制定、政府职能的转变和管理方式的创新,实现政府的改革,从原来重审批环节过渡到今后重监管环节。

全球移动通信行业巨擘美国高通去年年底将旗下首个半导体测试企业放在了上海自贸区保税片区。今后,高通的系列手机芯片,都会在这家新公司进行测试,然后运往全球各地,交到客户手里。

高通是一个缩影。得益于自贸区改革的推动,2016年浦东的外贸进出口增长势头向好,全年同比增长4.9%,而同期全国的外贸出现负增长。

上海自贸区保税区管理局信息中心副主任戴擎宇介绍,自贸区刚挂牌时,贸易和物流企业所占到的比例接近90%,如今已降至50%以下。新增加的逾2万家企业,大部分是商务、租赁和技术研发等现代服务业。“仅租赁服务业2016年贡献的税收就超过20亿元,相当于一年新增两个海关特殊监管区(全国平均水平10亿元)。”

2015年纳入上海自贸区的陆家嘴片区,如今持牌金融机构多达近800家。陆家嘴金融城理事长单位交通银行董事长牛锡明说:“陆家嘴金融城不但拥有与国际齐平的物理天际线,公共治理结构也要向世界一流冲刺。”

除了自贸试验区,建设具有全球影响力的科创中心,也是中央赋予上海的一项国家战略。如何促进自贸区和科创中心的联动发展,将是下一阶段自贸改革的重点。

上海自贸区的这些改革,都具备可复制可推广的属性。2016年11月,《中国(上海)自贸试验区制度创新与案例研究》的出版,引起业界关注。书里精心挑选了105个自贸区改革案例,并配有专家点评。上海自贸试验区管委会政策研究局局长张湧说,这本书是上海献给全国的一件“礼物”,“案例体现了自贸改革的可复制可推广性,让大家一起来交流研究自贸改革经验”。

2014年春季,佳士得通过上海自贸区国际艺术品交易中心拍卖达明安·赫斯特的《魔鬼》,这幅由192只蝴蝶、560只蝴蝶翅膀组成的珍贵画作的检疫通过,开创了涉及生物制品的艺术品入境检疫的先例。这是自贸区105个改革案例中的一例。

上海自贸区国际文化投资发展有限公司总经理胡环中曾向媒体讲述过这幅蝴蝶画的经历。按要求,当时这幅由数百只蝴蝶标本制成的著名画作,需到国家检验检疫总局办理进境动植物检疫许可证,但出境国对艺术品无检疫要求,没有相关证明。最后,国检总局出台了对低风险入境深加工动植物产品“免于审核国外检疫证书”的新政,《魔鬼》成为首个受益者。而国检总局授予审批权限的自贸区红利,使上海检验检疫局迅速办理进境许可证。画作终于如期到沪,后来以350万元成功拍出。

“在对外介绍自贸区的时候,我们发现除了总结自贸区三年来的制度框架以外,还需要有一部完整的案例分析。”《案例研究》的主编之一、浦东新区区委党校常务副校长周奇指出,自贸区涉及各行各业,要找到可推广可复制的路径,就需要有案例支撑,直观地告诉企业进来自贸区以后能做什么、不能做什么。

三年来,上海自贸区共实现了509项政策改革。张湧表示,未来在升级版的案例集中将有509个案例,覆盖自贸区的每一项改革,目前这些案例采集和分析已经全部完成。

14万户新企业

上海社会科学院发布的最新报告显示,三年来浦东新设各类企业逾14万户,与之前三年相比增幅达到213%。“浦东市场监管部门正推动政府角色从‘守门人’向‘守夜人’转变。”

摩天大楼、璀璨灯火,是浦东开发开放给人留下的最直观印象。420.5米高的金茂大厦,492米高的环球金融中心,632米高的上海中心……然而,比物理高度更受人关注的,是自贸试验区建设以来以探索者的姿态勇立潮头,在政府管理、制度创新方面交出的改革答卷。

2015年4月,浦东新区政府和上海自贸区管委会合署办公——在浦东这个完整的一级政府框架下探索自贸区改革。

浦东率先开展了“证照分离”改革试点,按照易操作、可管理的要求,从与企业经营活动密切相关的行政许可事项中,选择审批频次比较高、改革后效果比较明显的116项行政许可事项,先行开展改革试验。“证照分离”改革的推出,意味着行政审批中,能取消的许可事项均被取消,不能取消的事项也必须提高透明度。

在浦东的设想中,未来可能率先实现法人资格与经营资格分离,探索营业执照办理不再登记企业经营范围,通过企业章程等方式对经营范围予以明确,并建立相应的监管制度和监管方式。

2016年,上汽集团生产的自主品牌MG3系列汽车,有2000多辆进入了中东地区的家庭。上海自贸试验区挂牌时,上汽集团领到自贸区“001”号内资营业执照,成立了上汽国际商贸有限公司。两个月后,该商贸公司投资的上汽中东有限公司在迪拜面世。“这一速度,完全得益于上海自贸区贸易便利化的改革。”该公司一负责人说。

针对MG3汽车,上汽中东公司去年聘请了当地人当试车员,一边路试一边“挑刺”。据这位负责人介绍, “我们目前还在改进汽车扭矩,中东地区都是平面立交,当地人进出弯道习惯高速行驶,扭矩小了车会被其他车‘困’在弯道上。”如今,上汽国际商贸有限公司已在中东、南美、澳洲和伊朗投资了4家公司。

上海格致优品电子商务有限公司主营跨境电商业务。这是CEO任杰在做了十多年外贸出口后,作出的转型升级决定。

2014年,任杰的公司将产品直接销售给北美商务客户和终端消费者。此后,任杰先后在自贸区成立了一家供应链管理公司,在美国收购了一家仓储公司,从而使企业的外贸商品从国内运输到北美,清关进仓库,再配送到客户手中,实现了“一条龙”服务。

从单纯的供应商转身变为贸易服务类企业,格致优品将自己的品牌产品销售链直接布到北美终端,“延伸了销售链,就延伸了利润空间,还可以打造自己的品牌。”如今,格致优品的自主品牌家居饰品已开始被北美市场认可。

自营之外,格致优品还为国内外贸企业代运营,让他们“搭车”自己的北美销售网络。任杰说,有了电商这个长期稳定的销售平台,外贸企业可以告别以往“抢订单”的生存模式,有计划、有品质地生产销售。

同样是通过互联网开拓国际市场,上海等势线计算机科技有限公司董事长郭勇却不认为自己在做平台,“我们是利用大数据做广告,为国内机电产品走出国门、走向世界,打造‘高速信息网’。”

郭勇说,“国内企业想出口产品,除了参加各种交易会,就是自建一个网站,最多中英文两种语言,然后‘守株待兔’。”这种网站与真正的互联网采购匹配度低。 “解决方案就是要‘对等’,建立云系统,运行大数据,让产品信息以最快、最有效的方式,‘跑’在采购商面前。”

基于这样的理念,郭勇十多年前在张江高科技园区成立了等势线公司,专注对外推广我国机电产品。

越向纵深改,对改革措施的系统集成要求越高。上海市政府副秘书长、浦东新区区委书记翁祖亮说,今年浦东已经定下目标,要持续推进商事制度改革,扩大“证照分离”改革试点范围,分类改革441项区级行政审批事项。同时,探索审批服务从“一门式”受理向“一窗式”受理转变,实现从“办成事”向“快办事”转变。

金改40条

在上海自贸试验区的“三年答卷”中,金融无疑是最具分量、最富有上海特色的改革试验领域之一。

国务院确立的自贸试验区总体方案明确提出,“在风险可控前提下,可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。”

经过三年多的探索,上海自贸试验区金融改革针对实体经济的需求,进一步促进贸易投资便利化,不断提升金融服务水平,努力探索新形势下金融服务实体经济发展的有效途径,取得了积极成果。挂牌三年多来,上海金融市场规模持续扩大,交易融资功能不断提升,2014年到2016年三年间,上海金融市场直接融资额共计约25万亿元,有力地支持了实体经济转型发展。

2016年,上海实现金融业增加值4762.50亿元,比上年增长12.8%。全年金融市场交易总额达到1364.66万亿元。

上海自贸试验区金融改革聚焦促进贸易投资便利化,建立了跨境双向人民币资金池业务等相关规则,简化了区内企业境内外资金调拨的手续,大幅提升了跨国公司集团内资金的使用效率;外汇局上海市分局对“金改40条”中提到的外汇管理政策改革举措进行了明确和细化,按照“区内优于区外”的政策导向,放宽对外债权债务管理。这些措施均极大便利了对外贸易投资。

上海公布的15个自贸区金融创新案例,聚焦“金改40条”发布以来金融要素市场和金融机构创新试点成果,包括金砖国家新开发银行发行在华首个绿色金融债券,上海证券交易所发行首批300亿元地方政府债券,首笔自贸区柜台债成功发行、首批合资券商在自贸区成立等。

2017年2月, 《上海自贸区成立三周年金融创新试点企业感受度调查报告》正式出炉。报告显示,企业和金融机构对各项金融创新改革事项总体评价较好,包括自由贸易账户成为企业利用境内外两种资源的新渠道、简政放权激发了区内金融机构的创新活力和跨境资金管理的改革创新提升了企业经营便利度等。

为持续跟踪上海自贸区金融开放创新的政策实施效果,浦东金融局和浦东调查队去年11月再次进行自贸区金融创新试点企业满意度调查,已开展自贸区金融业务的1044家企业(每月发生1笔以上业务)中,随机抽取370家企业开展调查。

报告认为,金融创新推动上海自贸区初步形成与国际接轨的金融服务能力。

报告显示,“有自由贸易账户(FT账户),企业做跨境业务时多一个选择”被多数受访企业认为是自贸区金融创新的最大优势,比例达到73.9%,可见自由贸易账户已成为上海自贸区企业利用境内外两种资源的新渠道。

FT账户是上海自贸区一项重要的制度创新。与传统账户相比,FT账户的优势主要集中在两点:一是企业结售汇审核由事前监管转向事中事后监管(根据人民银行相关规定,FT账户实行的是国际通行的KYC原则,即银行在了解客户及其业务的基础上对客户的结售汇真实性进行审核,企业不需要再去监管部门核准),节约了企业办理业务的成本;二是企业能够自由选择贷款利率和结售汇的汇率,有利于降低企业的财务成本。

此外,“区内分支机构设立和变更由审批改为备案”“区内分支机构高管任职资格实现备案机制”都拿到高分。

企业在对上海自贸区各项金改试点总体评价较好的同时,也反映了一些问题,其中较为突出的是政策尚无法完全满足外向型经济的需求。

上海市政府副秘书长金兴明在上海自贸区第七批金融创新案例发布会上表示,“未来四年是上海国际金融中心建设的决胜阶段,要深入贯彻落实‘金改40条’,做好‘三个对标’。”

金兴明所说的“三个对标”,一是要对标建设开放度最高的自由贸易试验区和国际高标准经贸规则,进一步深化自贸试验区金融开放创新试点,不断提升金融服务投资贸易便利化水平;二是要对标2020年基本建成国际金融中心的目标,加强与国际金融中心建设联动,加快形成更加开放高效的金融市场体系,不断提升金融市场配置境内外资源的能力;三是要对标国家战略和金融改革开放总体部署,响应“一带一路”倡议,支持“长江经济带”建设,服务人民币国际化战略,加强与上海科创中心建设、国际航运中心建设联动,不断提升金融服务实体经济功能。

1+3+7格局

上海自贸试验区在深入推进投资管理、贸易便利化、金融创新、事中事后监管四个领域的制度创新过程中,已经形成了一批可复制、可推广的试验成果。其中,27项改革事项已先后在全国或部分地区复制推广。包括境外投资备案管理制度、外商投资项目备案管理制度、注册资本认缴制、企业年度报告公示、贸易监管、跨国公司外汇资金运营管理等事项。

2015年,自贸试验区范围扩大到广东、天津、福建三地。广东自贸试验区注重的内容包括与港澳经济一体化、服务贸易一体化、中国-东盟自由贸易区升级版以及加工贸易的转型升级;福建自贸试验区注重与台湾的融合发展问题,21世纪海上丝绸之路节点以及旅游等内容;天津自贸试验区注重京津冀协同发展、租赁、大型机械制造等问题。

2017年4月,自贸试验区第二次扩容,在辽宁、浙江、河南、湖北、四川、陕西、重庆建第三批自贸试验区,在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局,推动全面深化改革扩大开放。

“上海是最高标准,要做最好的,树立标杆。其他几个自贸试验区差别化实践,各有特色、侧重中西部、侧重东北地区。”上海财经大学自贸区研究院院长赵晓雷说,中国经过上海自贸试验区的先行先试,所积累的经验能够支持进一步布局更多的自贸试验区。他认为,未来自贸试验区在中国还会有进一步的布局,逐渐形成立足周边、面向国际的自贸区网络,这是国家战略层面的合理布局。

上海社会科学院经济研究所所长石良平则表示,从新设的七个自贸区选址,可以看出中央的战略意图:第一,浙江设立自贸区,这主要是海洋战略的具体体现;第二,长江经济带上的自贸区设点很多,包括湖北、重庆、上海、四川,可见长江经济带是今后发展的一个重点;第三,在“一带一路”主要交通枢纽陕西设立自贸区,可见“一带一路”战略将与自贸区战略挂钩。

石良平说,如此一来,中国自贸区建设的几条重要线路就非常清晰了:首先是从天津往北到陕西这一条线,即“丝绸之路”;其次是从舟山、上海到重庆、四川这一条线,即“长江经济带”;第三是从福州到广州南部一带。石良平说,“我们还应关注一个重要的时间点,这次新设的七个自贸试验区在G20峰会之前推出,实质上是中国在向世界表明进一步开放的决心,并且开放的不仅仅是沿海,而是东西南北中共同开放,这个意义十分重大。”

此次扩容后,作为自贸试验区的先行者,上海未来的路该怎么走?石良平指出,今后上海自贸区的改革重点,或者说核心试验,可能放在两个方面:第一是金融领域,这是其他自贸试验区不可替代的;第二个重点可能是服务业,上海作为全国服务业最集中、部门最全、制造业和服务业融合程度最高的城市,理应走在服务业开放的最前端。

迈进3.0新时代

2017年3月底,国务院印发《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》。继2013年的总体方案和2015年的深化方案之后,新版方案被认为是上海自贸区进入3.0版本的新时代。

根据《方案》,上海自贸区确立了“三区一堡”的新目标:即建设开放和创新融为一体的综合改革试验区、开放型经济体系的风险压力测试区、提升政府治理能力的先行区、服务国家“一带一路”建设和推动市场主体走出去的桥头堡。

新版方案最大亮点,是首次明确提出设立“自由贸易港区”。

根据《方案》,上海将在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内,设立“自由贸易港区”。 自由贸易港区在国际上被视为开放程度最高的一种自由贸易区。“简单来说,就是实现区港一体化,海关一线真正放开,让货物自由流动,为市场主体创造一种‘境内关外’的环境。”上海国际港务集团董事长陈戌源对媒体说。

据上海市金融办副主任李军介绍,上海自贸区要打造成“一带一路”投融资的中心,需加强与沿线国家金融市场的深度合作。依托上海的多层次资本市场,境外优质企业除了上市,目前可以更多地利用债券市场。

上海的地理位置处在“一带一路”边缘,是否会对打造投融资中心产生影响?专家指出,“一带一路”的实质是借用古代丝绸之路的历史符号,着眼于亚欧大陆的发展大格局以及构建人类命运共同体所提出来的“中国方案”。因此,上海地理位置处于“边缘”并不是问题。

在“一带一路”战略的落实过程中,上海可以发挥其在产业、信息、金融、管理等方面的综合优势,成为中国的跨国企业进行国际化资源配置和运营的中心,并且在此过程中进一步提升国际高端要素的集聚能力,代表国家更好地参与各类高端城市功能的国际竞争。

展望上海自贸区的未来,专家指出,有三件事至关重要:首先,以开放倒逼政府改革是自贸区当前和今后的核心任务,要打造“放管服”的闭合链条。其次,自贸区要与上海国际金融中心联动,目标是定全球价格。最后,自贸区要与上海建设具有全球影响力的科创中心结合,聚集全球英才。

(责任编辑 马颖超)

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