(青海省国税局 青海西宁 810000)

【摘 要】本文分析了税收政策与新玉树建设的关联性及制约新玉树发展的经济税收因素，提出了促进新玉树转变经济发展方式、改善税源结构的相关建议。要优化产业结构，夯实税收与新玉树建设良性互动的经济基础；大力发展特色产业，为玉树经济注入活力；优化税收制度，促进新玉树绿色发展；调整税收政策，健全税收政策体系；不断提高征管质效，为地方经济发展提供强有力的财力保障。

【关键词】青海省玉树州；经济发展；税收政策

一、税收政策与新玉树建设的关联性分析

1、玉树税收增长与相关经济产业发展关联度分析

玉树全州地区生产总值由2009年的31.8亿元增加到2015年的60.55亿元，全社会固定资产投资累计完成519亿元，“十二五”是“十一五”时期的5.3倍。2010-2015年玉树州税收收入累计完成23亿元，年均增速达到45.82%，收入规模也由2010年的14539万元增加到2015年的59887万元，增长了近3倍。

（1）产业结构得到持续优化。从地震后的玉树经济运行情况来看，2010-2015年的6年经济增长分别为25%、15%、10.7%、11%、3.1%、10.4%，占经济主体的第一产业比重有所下降，第二产业比重由于灾后重建在不断上升，玉树三产比重由2010年的56：23：21调整为2015年的43：39：18，初步实现了经济增长由主要依靠第一产业带动向依靠第一、第二、第三产业协调带动的转变。

（2）税收由高速转为中高速增长。玉树税收收入从2010年——2015年增速分别为85.28%，102.62%，41.71%，10.77%，-11.07%,45.62%，6年年均增速45.82%，2010-2011年税收增速均超过了6年的年均增速，2014年税收增速降至历年低点，下降11.07%，随着经济产业结构调整、经济总体增速放缓，税收与经济增长均呈现“L”走势。

（3）第三产业税收占比较低。2015年玉树第三产业税收占全州税收收入比重为37%，较震前2009年占比有很大提高，但仍远低于国家和青海省的平均水平，对经济的贡献度有待提高。

（4）建筑业、车购税对玉树税收的贡献达6成。2011年后，建筑业和车购税的税收占比超过60%。灾后各重建项目的全面完工和陆续投入使用，对地方税收的增长起到了有力的支撑作用。

2、支持灾后重建税收优惠政策的落实情况及对区域税收和经济的影响

（1）落实情况。2010年-2015年，玉树税务部门认真落实国家支持玉树灾后重建税收优惠、小微企业、西部大开发等各项优惠政策16069万元,占税收收入的8.69%，落实优惠政策力度最大的2012年落实税收优惠2734.69万元，是震前2009年减免数额的9.76倍。从类型看，企业所得税减免的税额占全部减免税总额的25%。年减免税额从2010年的184.39万元增加到2012年的2734.69万元。从税种看，企业所得税和营业税优惠数额较大，是减免税的主体，灾后重建阶段2010-2012年减免企业所得税4096.58万元，经济发展阶段2013-2015年减免企业所得税1619.66万元。

（2）产生作用。落实优惠政策力保新玉树经济快速发展。从企业所得税减免数据看，2010-2015年共计减免税金5716.24万元，年均减免952.71万。若50%的减免税金用于企业扩大再生产，税收优惠政策的落实对拉动玉树地方经济增长约1.32个百分点，成为地方经济持续稳定增长的重要措施，为灾区纳税人重建信心，恢复生产，圆满完成各项灾后重建工作做出了积极的贡献。

落实政策促进民生改善。2010年到2015年对1611户达不到起征点的个体工商户免征了增值税1403.9万元。在促进“大众创业 万众创新”方面，落实小微企业税收减免18.42万元。

促进消费，繁荣市场。在车辆购置税政策调整和汽车惠民政策补贴等因素的影响下，2010到2015年，累计减免车辆购置税额680万元。

3、税务部门稳步推进税制改革和法治建设，助推社会发展的做法及成效

（1）严格规范税收执法。严格落实税收执法责任制，通过绩效管理、税收执法管理系统、执法督察等手段强化执法检查，规范税收执法行为，有效保障了纳税人的合法权益。严厉打击涉税违法犯罪活动，有效规范了全州经济税收秩序。

（2）扎实开展国地税合作。玉树国地税坚持问题导向，从解决纳税人最期盼、最关注和最迫切的问题入手，规范服务同标准、便利服务重快捷、整合服务增效率，震后近百条便民办税举措，让服务持续升级，让纳税人办税更方便、更舒心。

（3）营改增有序推进。据测算，2016年全面实施营改增后，玉树全年将减税超过1.8亿元，这不仅是税制改革给企业的当前让利，也是为玉树未来培育“新动能”，是用短期财政的“减”，换取持续发展势能的“增”，增加了玉树纳税人的获得感。

二、制约新玉树发展的经济税收因素

地震发生以来，新玉树在国家、政府、社会各界帮助下，经济社会都发生了跨越发展，税收保持了稳步增长，但靠震后重建带来的税收增长已难以为继，需要立足玉树实际，找准税收与新玉树建设的切入点和着力点，助推新玉树的建设与发展。

1、经济方面

生态环境建设任务繁重。承载着“中华水塔”重任的玉树多年来加大退耕还林、野生动植物保护等方面力度，为全国的生态安全、人口生存发挥着积极作用，因此在经济发展上有所牺牲，经济落后，人民生活水平低。

产业支撑能力不足。玉树主要依靠畜牧业发展，发展缺乏产业支撑，资源开发主要以招商引资进来的单一的粗放式开采为主，资源的深加工方面基本上为零。地震后经济主要靠投资和重建拉动，税收增长的基础不稳，第三产业相对落后，带动能力不足。

2、税收方面

地方税体系尚未建立。营改增后，地方收入减少，地方收入减少则影响公共服务建设、基础设施建设。这次税改较多地考虑了增强中央可控财力，在地方税制的设计与建立方面存在一定的缺陷，使得原本有限的地方收入再缩水，远远不能满足新玉树建设支出的需要。

独立型环境保护税缺失。三江源地区原本草原生态脆弱，再加上地震后灾区防疫中使用的消毒剂、灭菌剂，救灾产生的生活垃圾、生活污水等也造成土壤和地下水污染隐患，需要政府提供的资金不断增加。目前采用的最主要方式是直接管制和征收排污费，作为辅助行政手段运用的排污收费立法层次低，调控力度较弱，征收乏力,拖欠拒缴现象严重,征收效果不够理想，这些行政或经济手段从调控范围、实施效果都不能替代税收对可持续发展和生态资源环境保护所产生的作用，现行税制中缺少以保护环境为目的、针对污染行为和产品课税的环境保护税。

第三产业发展迟缓，税源后劲不足。辖区的自然旅游风景虽然很多，却因政策扶持不够、投资不足，均未形成规模，也难以带动本地区的餐饮、住宿等行业的发展，第三产业不能实现短时间快速增长。

特色产业税收政策支持不够。由于玉树特殊的地理位置和环境造就形成了特色农牧业、中藏药材、特种养殖业、能源产业、民族手工业、特色文化业和特色旅游业等特色产业，然而由于产业化程度低，位置偏僻导致流通成本加大，再加上没有相应的特色产业政策支持，因此玉树很多产品名声在外却难以形成规模效益。

三、促进新玉树转变经济发展方式、改善税源结构的相关建议

玉树属欠发达地区中的落后地区，依托巨额投资灾后重建，经济经历了一段较高增长阶段，随着重建工程的结束，需要我们以建设高原生态城市为突破口，牢固树立五大发展理念，不断提升经济增长质量，加快推进经济结构调整和经济发展方式转变，从而使税收结构优化升级，促进税收收入持续增长。

1、优化产业结构，夯实税收与新玉树建设良性互动的经济基础

玉树转型的难点在生态，希望也在生态。要紧扣“三江源”和“唐蕃古道”的主题，把玉树建设成为高原生态型商贸旅游城市和国际知名的高原特色旅游目的地，大力发展第三产业，既能够减轻对资源的依赖、减轻经济发展对资源生态环境的压力，又能实现增加地方税收的比重、增加地方财力的目标，进而增加对生态文明建设和环境保护的投入。深度开发藏传佛教寺院、文成公主庙、新寨加那嘛呢石堆、隆宝滩国家级自然保护区、可可西里野生动物乐园等景区的生态、休闲、体育、文化等复合型产品，培育独具高原特色和魅力的生态旅游业，促进旅游业由数量推动向质量提升转变。

2、大力发展特色产业，为玉树经济注入活力

利用羊毛、牛羊皮、牛羊肉丰富的优势，打造“高原牌、绿色牌、有机牌”农牧业；利用光能、风能、水利资源丰富，发展清洁能源产业；利用植物类药材和动物类药材丰富的优势，特别是玉树虫草优势明显，发展中藏药材产业；加大藏羚羊、白唇鹿、黄羊、雪鸡、马麝等特种动物养殖项目的建设力度，做好曲麻莱、治多县鹿场市场化经营工作；发挥太阳能、风能、水能优势，发展能源产业；组织实施好安冲腰刀、民族服饰、陶艺、佛教工艺品、嘛呢石刻、帐篷、藏毯等七小工程为主要内容的民族手工业发展，用小商品培育大产业，使之成为农牧民增加收入的突破口；名扬藏区的玉树土风歌舞与藏族服饰、民族帐篷和加纳嘛呢石经城合称为“玉树四绝”；这都是玉树的特色和优势，通过特色产业的发展，着力实现玉树资源的转换战略和可持续发展。做大做强龙头企业，加强农产品包装、储藏技术的研究与运用，实现优势产品从品种到产品的全程开发，利用互联网+拓展营销模式和销售渠道。要做好各类龙头企业与基地、与农牧户的对接与联系，通过建立风险基金、最低保护价收购、按农牧户出售农畜产品数量适当返还利润、捆绑保险等多种形式，与农牧户不断完善和创新利益联结机制。

3、优化税收制度，促进新玉树绿色发展

（1）消费税、车辆购置税划归地方。因为消费税和车辆购置税都在本地消费，对环境的污染等都在当地，因此税收也应归属消费发生地，以有利于调动地方政府的积极性。

（2）扩大消费税征收范围。将三江源地区采挖取得的冬虫夏草、红景天、藏雪莲等中藏药材植物初级产品列入消费税征税范围。对进入三江源的采挖人数进行规模控制，并进行采挖技术培训提高保护草场意识。减少并淡化冬虫夏草保健作用的过份宣染，从源头杜绝无序疯狂采挖，保护草原原始生态。

（3）开征原生态补偿税和环境保护税。鉴于当前玉树90%的地域属于禁止或限制自然资源开发的现状，建议开征原生态补偿税，利用国家财政专项转移支付体系，补偿玉树为保护国家生态安全牺牲的发展权益和经济利益。既可以完善资源税和环境保护税在生态补偿方面存在的局限性，又可有效增加玉树州政府的可用财力，还能增强生态环境保护的针对性。对在玉树采挖各种中药材缴纳的“草皮承包费”纳入税收征纳范围征收环境保护税，其税收收入作为专用基金,用于生态环境保护支出。

在生态链条中，上游地区的生态环境保护一般可以为下游地区带来生态与经济效益的双重作用，青海属全国落后省份，没有能力筹措大量生态服务所需的财政资源，甚至背负巨额财政赤字，却为很多地区提供大量的生态服务。下游地区应该从自己的利益所得中提取一部分用于补偿上游的生态保护地用于保护土地退化和环境保护，促进良性循环。可对下游用水地区征收水资源税，征收的水资源税纳入财政预算专款专用，用于生态移民生活困难补偿、基础设施建设维护、水资源生态保护。

新的资源税改革指出省级政府在条件具备的情况下可以自行出台保护草原、滩涂等资源的税收政策。建议省政府牵头，税务部门尽快出台相关政策保护玉树原本脆弱的生态环境。

4、调整税收政策，健全税收与新玉树建设良性互动的政策体系

（1）建立健全支持新玉树建设的税收优惠政策体系。从保护重要生态屏障、考虑减轻牧民负担、解决生态移民生活困难、支持民族特色经济发展的税收角度出发，采取“税额减免、提高起征点”，加大对民族产业、公共设施建设等项目的优惠力度。如：可对从事藏药材种植、养殖、经营的自开业之日起免征企业所得税6年，农牧民群众在农牧区开办的旅游接待服务项目暂免征企业所得税；对投资水利、交通、能源、城市（镇）公共设施等基础设施和生态环境保护项目建设、经营的，上述项目业务收入占企业总收入70%以上的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起免征企业所得税7年；对新办的旅游企业或项目，自开业之日起，免征企业所得税5年等。

（2）制定特色产业税收扶持方案。例如将“公司+农户”、“公司+协会+农户”等特色产业发展模式视为整体，只在一个环节交一次税；落实个体工商户增值税起征点和部分小微企业暂免征收增值税的优惠政策；以“旅游商品、旅游纪念品开发及营销”、“民族和民间艺术、传统工艺美术保护与发展”、“民族文化艺术精品的国际营销与推广”等鼓励类产业项目为主营业务，且当年度主营业务收入占企业收入总额70%以上的企业，减按15%的税率缴纳企业所得税；对经营民族特色产品批发、零售的企业，若从农民加工者购入的民族特色产品无法取得相关发票的，其实际支付给农民的采购成本，据实在企业所得税前扣除等。

（3）建立职能部门协调与沟通机制，确保优惠政策落实到位。加快出台《青海税收保障办法》。深化协作加大税收工作保障力度，推进国税、地税、工商、公安、人行、统计、商务、土地、交管、医保、电力、经信委、发改委等部门信息全面共享，有效解决征纳双方信息不对称问题，建立税收信息共享、情况通报和协查制度，确保优惠政策落实到位。同时，不断增强法治意识，严防税收优惠政策滥用，切实维护纳税人权益。

5、不断提高征管质效，为地方经济发展提供强有力的财力保障

深入推进国地税合作，逐步实现管理协同、征管互助和信息共享，有效解决“信息不畅”和“抓手缺失”的问题，不断提高税收征管质量。以“金税三期”上线为契机，不断提高信息化征管水平，把真正的税源转化为税收收入。

【参考文献】

[1]王春荣，阮文彪.发展玉树州特色产业的优势及对策[J].黑龙江八一农垦大学学报，2012.04

[2]丁悦.高海拔地区建设生态旅游城市的态势分析——以青海玉树州为例[J].青海民族大学学报(社会科学版)，2013.01

【作者简介】

贺满国（1968.12—），宁夏盐池人，青海省国税局总审计师。

（责任编辑 马颖超）