（中共重庆市南岸区委党校 重庆 401336）

【摘 要】文章从理论与实践两方面论述了基层是腐败的源头，因此治理腐败应从基层破题。探讨从基层治理腐败的路径：民主理念必须法治化；依靠法治提升民主素质；维护权利必须靠法治；民主监督必须靠法治。

【关键词】基层腐败；基层民主；法治化

党的十八大以来，“老虎”、“苍蝇”纷纷被拿下，有效遏制了公权力腐败蔓延势头。冷静分析，中国的政治生态和社会生态并不乐观，腐败制度化与腐败民俗化的趋向仍然令人担忧。在经历运动反腐、政策反腐、权力反腐、制度反腐、权利反腐、网络反腐后，又迎来了法治反腐的新曙光。从当下的政治格局和社会现实来看，用法治方式推进基层民主和腐败治理不失为一条稳妥的治本之策。

一、腐败治理之源头：基层

媒体频繁曝出的“小官巨贪”、“塌方式腐败”见证了党和政府治理腐败的决心，同时也日益伤害着党委政府形象和人民群众感情。从影响来看，基层[1]腐败影响面最广、危害最直接、伤害最深刻、最容易恶化，最需要抓紧治理。

1、从实践上看，腐败行为与基层有着难以割裂的联系

第一，基层是滋生腐败的直接土壤。从政策角度看，宏观政策在组织层级传导作用下，难以对基层执行政策的自由裁量形成有效制约，从而产生巨大的利益寻租空间。从文化习俗看，中国民众注重人情关系、讲究礼尚往来。这种习俗会影响权力行使规则，推动公权力腐败。普遍遵循的“走捷径”、“拉关系”、“走后门”等行为表明腐败已经成了人们的思维方式和行为方式。

第二，基层是贪腐官员的生长沃土。从权力角度看，基层官员处于体制内与体制外直接接触的边界地带，相比普通民众而言，处于权力垄断地位。权力铁律告诉我们，基层腐败会更加猖獗。从现实来看，基层干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄也是推动基层干部把公权力蜕变为谋取私人利益工具的重要诱因。从反腐实践看，“苍蝇”腐败直接发生在基层，“老虎”要么是直接从“苍蝇”发展起来，要么是与“苍蝇”结成紧密关系“有组织地”腐败。

第三，基层是腐败发生的源头污水。在制度供给不足的情况下，如果公权力缺乏有效制约，制度漏洞就会被腐败官员用来谋取私人利益，增大经济社会发展的隐性成本。在根源意义上讲，这些成本是由广大的基层人民群众来支付的。从利益视角看，每个腐败案例都存在或多或少的“利益输送”问题，而“利益输送”的源头在基层。

2、从理论上看，腐败行为的社会基础在基层

自塔洛克、克鲁格、布坎南等西方经济学家创立寻租理论后，国内许多学者用寻租理论来解释腐败现象、探讨腐败根源和反腐败对策。大部分学者认为，寻租活动的根源在于政府的行政干预，消除寻租的根本方法就是解除对微观经济活动，包括厂商价格行为的行政管制，放开价格，健全市场，开展平等竞争。这清楚地说明了权力与市场的矛盾关系，表达了权力私有化、市场化和基层化倾向，有效地说明了腐败行为的根是延伸在基层的。

委托—代理理论本属于制度经济学契约理论的主要内容，后来运用于分析民众、政府和官员间的多层委托—代理关系。由于委托—代理链条延长导致民众与官员之间的公共权力委托—代理失灵。个中原因已潜藏在民众与政府的第一层委托代理关系中，说明腐败行为的根是生长在基层的。

提出“腐败治理根在基层”的观点，似乎很难让人信服。但是要知道，我们探讨腐败治理的一个前提是顶层对腐败有救济和治理的决心。出于执政合法性的内在要求，执政党自我净化的需求和动力是客观存在的。策略层面看，走的是一条迂回渐进的治本之路。

二、腐败治理治本之策：基层民主

既然腐败治理之源头在基层，那么腐败治理就应该从基层破题。从理论或实践看，破题答案就是基层民主。毛泽东同志在著名的“窑洞对”中自信地指出，民主是跳出历史周期律的新路，为通过发展基层民主治理腐败提供了丰厚的思想资源和有力的理论支持。

1、多元治理主体需要民主

党的十八届三中全会以后，治理概念在理论和实践中迅速被广泛运用。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”可见，治理是一个多主体协调、互动的过程。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。按照治理理论，腐败治理主体不仅包括体制内的监督主体，还应该包括体制外的治理主体，构成一个在党的领导下的多元治理主体集。只有多元主体民主参与腐败治理，才能够提高腐败行为被发现、被惩处的概率，真正构建起科学管用、标本兼治的惩治和预防腐败体系。

2、多维治理路径需要民主

腐败是被称为“政治之癌”的全球性问题。国内外专家学者进行了多维度、有价值的研究。从权力维度看，一致认为需要加强对权力的监督与制约，强化制度建设，把权力关进制度的笼子里，防止有权任性；从利益维度看，要加强防止利益冲突设计，实行回避制度；从管理维度看，要防控廉政风险，加强高风险点布控管理；从文化维度看，要加强廉洁从政道德教育，加强廉政文化建设；从透明维度看，要推进公开制度建设，探索财产申报制度、听证制度、金融实名制、领导干部报告或公开有关事项的制度。尽管纬度和路径不同，但都体现了民主的前提条件、基本内涵和精神实质。

3、多种治理动力需要民主

权力的两面性隐含了廉政与腐败的双重诉求，腐败治理的内在矛盾运动也根源于此。整体上看，腐败治理包括五大动力：一是全球化反腐动力。“从20世纪70年代以来，国际社会已经开始担心，腐败对于国家发展规划和世界经济的消极影响。从那时起，一些约束性和非约束性协议已经被用来指导国家的行动，促进国际合作，并且为反腐败斗争提供支持。”全球化反腐动力是随着民主化浪潮而生的。二是执政党反腐动力。共产党要长期拥有执政合法性，出于党的纯洁性、先进性和执政能力的考量，必须坚决反对腐败。三是国家反腐动力。腐败泛滥会加大社会发展的隐性成本，甚至阻碍经济社会发展。不管从短期还是长期看，都直接影响到国家财政的收入和转移支付能力。四是社会反腐动力。如果一个社会因为腐败而使公平正义日渐削弱，这个社会就会滑向崩溃，面临重构。社会对腐败客观上存在一种排斥力。五是民众反腐动力。只要存在贪污腐败的地方，广大人民群众创造的财富就会直接地或间接地流向贪腐官员。广大人民群众最痛恨贪污腐败行为。腐败治理的五大动力形成一个错综复杂、相互制动的动力结构体系，而在背后支撑这个体系的核心理念是民主。

通过发展民主的方式治理腐败是中国民主政治发展内在逻辑的自然衍生，发展基层民主是推进腐败治理的根本突破口和重要切入点。

三、腐败治理之路径：基层民主法治化

党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。为腐败治理指明了方向和道路。

1、民主理念必须法治化

西方国家对于民主的研究较早，著述颇丰。借鉴西方民主理论的科学成分，丰富民主主体内容结构，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是重要的。吸收西方民主理论的合理成分，充实民主的不同领域，完善党内民主、人民民主、社会民主、舆论民主是必要的。但是这些民主理论不能只停留在观念和口号上，必须走向法治化。由于民主制度不完善，导致很多尴尬局面：会上大讲民主，会后独断专行；当面阔论民主，背面肆意敛财；上午讲民主，下午被带走。民主是包括民主理念、民主制度、民主运行、民主绩效的综合统一体，缺少哪一个方面都不是完整的民主。党的十八届四中全会提出，为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化。可以说一针见血地扎中了问题的实质和核心。

2、依靠法治提升民主素质

中国两千多年的封建专制制度，具有鲜明的人治色彩，讲专制不讲民主，讲人治不讲法治。受历史传统的影响，当今中国仍然受到封建官僚主义文化侵蚀。不管是手握公权力的基层官员，还是普通的广大民众，对于民主和法治的诉求缺乏自觉和自信。基层官员缺乏民主行政、依法行政的理念，普遍缺乏运用法治思维和法治方式管理公共事务的能力。普通民众不善于表达自己的民主诉求，不善于运用法治方式和法治手段维护自己的合法权利。基层官员有权就任性起来，普通民众权利受损就忍辱负重。基层的现实境况与全面推进依法治国的要求存在巨大差距。鉴于这种情况，必须通过基层法治建设对提高基层干部、普通民众的民主法治素质形成一种倒逼机制，从而遏制腐败蔓延势头。

3、维护权利必须靠法治

维护权利是民主的基本内涵。权利如果没有权力保护，就会不断受到侵犯。权力如果没有法治制约，就会肆意侵犯权利。权力的两面性决定了权力规制的两重性，既要让权力保护和发展好正当权利，又要遏制权力侵犯和伤害正当权利。这必须靠法治的力量。党的十八届四中全会指出，中国法治的根本属性是法治为民，价值取向是保障人民根本权益。但是要真正做到科学立法、严格守法、公正司法、全民守法，还必须把这些理论形态的法治变为具有操作性的法律条文，并建立起科学规范的法治运行机制。这样广大民众的基本权利就能得到有效保护。

4、民主监督必须靠法治

理论上讲，民主表明的是权力授受关系，监督表明的是权力制约关系，两者是有机结合在一起的。监督是防止公权力被滥用的重要措施。现实中大量的贪腐案例之所以发生就是因为对公权力缺乏有效监督所致。而要有效监督公权力，必须创造有效监督的知情前提，全面推进政务公开；打通有效监督的渠道，让民众能够自由表达诉求，形成浓厚的民主氛围；保障监督人的安全，不能让监督人遭受打击报复。

由此观之，基层官员和普通民众的法治素质亟需提高，基层治理机制、治理方式亟需完善，基层治理的法治转向势在必然。

【注释】

[1]这里的基层是指与党的基层组织相应的层级，包括企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位。

【参考文献】

[1]从相关文献看，腐败制度化大体上包括两个方面含义：一种是指公开的腐败性制度，参见：武文军.防止腐败制度化[J].兰州学刊.1996(2).一种是指隐性的腐败潜规则，参见：李成言.廉政工程：制度、政策与技术[M].北京：北京大学出版社,2006:14.

[2]王爱平.腐败民俗化倾向加重的原因剖析[J].西南民族大学学报(人文社科版),2009(2).

[3]任建明,杜治洲.腐败与反腐败 理论、模型与方法[M].北京:清华大学出版社,2009:85.

[4]The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood:The Reportof the Commission on Global Governance(《我们的全球之家》),Oxford University Press.1995:3.

[5]俞可平.论国家治理现代化.北京:社会科学文献出版社,2014::21.

[6]胡鞍钢.中国：挑战腐败[M].杭州:浙江人民出版社,2000:365.

【作者简介】

章勇，中共重庆市南岸区委党校讲师.

（责任编辑 马颖超）