（陕西省土地工程建设集团 陕西西安 710075）

【摘 要】文章概述了陕西关中地区整治土地工作取得的成效，分析了土地整治耕地占补平衡实施过程中的矛盾问题,提出推进耕地占补平衡土地整治的应对举措：按新政策要求，切实做到“占优补优、占水田补水田”；以高定位编制实施土地整治规划；综合考虑成本因素，适当扩宽补偿范围；确保土地整治质量措施；加强对新开垦耕地的管护力度。同时，对完善耕地占补平衡土地整治工作提出建议：完善耕地保护政策，建立占用耕地论证制度；进一步落实耕地占补平衡共同责任制度；制定垦造耕地与林地管理相衔接政策制度；改进和完善耕地质量评价制度；完善耕地质量保护制度，制定耕地质量等级国家标准。

【关键词】耕地保护；土地整治；占补平衡；农业经济

“但存方寸地，留与子孙耕”。耕地保护关系到国家粮食安全，关系到经济社会协调发展，始终是我国一件头等重要的大事。2015年6月，习近平总书记对耕地保护作出重要指示,“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。”面对当前经济发展进入新常态，农业发展面临农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、资源环境“硬约束”加剧等新挑战，迫切需要进一步落实好耕地保护和节约集约用地制度，加快转变农业发展方式，促进经济社会发展。

陕西省土地工程建设集团（简称地建集团）作为省属公益性国有独资企业，近年来，通过技术创新累计完成土地整治实现新增耕地面积30万亩（其中关中地区15万亩），探索与实践出了为经济社会持续健康发展提供了强有力用地服务保障的有益之路，并对耕地保护以及土地整治中出现的新情况新问题深入调查研究，提出有效对策。

一、陕西关中地区耕地占补平衡土地整治的有益实践

陕西关中地区指秦岭北麓渭河冲积平原地区，总面积5.55万平方公里，包括西安、宝鸡、咸阳、渭南、铜川五个地级市54个县（市、区）,人口密集，工农业富庶，号称"八百里秦川"。加快“关中-天水经济区”发展，已上升为国家战略。但因关中地处内陆，水资源贫乏，生态环境脆弱，尤其随着工业化进程发展，通过土地整治保障耕地占补平衡问题尤显重要与迫切。陕西地建集团自2010年在陕西渭南、宝鸡、咸阳、西安、铜川等5市14县80乡镇300余村，通过开垦和整理裸地、荒草地、内陆滩涂、废弃采矿用地等土地工程，实施土地整治项目400多个，累计投资23亿元,整治土地16万亩，新增耕地15万亩，有力保障了城市和基础设施发展和省内异地重点建设项目用地需求，为“稳增长、保民生、促发展”作出积极贡献。

1、取得明显的社会效益

（1）缓解耕地压力，增加就业机会。项目实施改善了农业生产条件，解放出部分农民剩余劳动力，缓解劳动力紧缺，提高劳动生产率，缓解了当地耕地压力。实施中部分安置项目区内闲散劳动力，提高群众收入。项目建成后，农民充分利用完善的农业生产设施，发展多种经营，降低生产风险，收入稳定提高。

（2）增加耕地面积，提高耕地质量。通过田块的平整、水利设施的配套、土地的集约利用、耕地经营的规模化，极大的改善土地利用条件，提高耕地质量，增加耕地面积，提高土地的生产效率，带动当地经济的发展，促进农村主导产业的发展。

（3）显著改善农业生产条件。项目以农田水利建设为突破口，力求旱涝保收，注重从根本上改善生产条件及农田灌溉用水。项目区内路相通、渠相连，道路硬化，灌溉用水得到保障，灌溉面积增加，提高了抗御自然灾害能力，改善了生产条件，发挥了长期生态效益。

2、产生良好的生态环境效益

（1）提高植被覆盖，改善生态环境。沿道路、田坎布置农田防护林，形成林带，涵养水源，增加了植被覆盖率，改变了项目区田间小气候，降低风速，减少蒸发，提高湿度，有效地抵御了干热风对农作物的侵袭，对自然灾害具有巨大抗逆性，区域生态环境得到改善。

（2）保护土地，提高土壤质量。土地整治使“其它草地”等未利用地被整治成为耕地，土地荒芜面积大大减少。整体投资开发总量70%以上的土地，经过整治变成规格化水浇良田，土地得到保护，土壤质量得以提高，“渭北金腰带”效益名副其实。

（3）兴修水利设施，防止灾害发生。项目区种植农作物使得原来降水得到利用，减缓了形成径流的流量以及流速，减小了对坡面水土的冲刷，土壤流失大大减小。灌溉网系建设，起到蓄水保土作用，减弱了地表径流量，使洪涝、干旱灾害出现的频率降低，提高灌溉保证率，为可持续发展创造良好生态环境。

3、产出较好的经济效益

（1）产出效益。综合考虑关中地区市场需求和土地适宜性，新开农地产年亩产小麦400kg、玉米450kg，每kg单价2.6元、2.4元，5年累计产粮50万吨，产值超过10亿元。新增耕地运作成本500元/亩，新增耕地成本投资1.98--2.23万元/亩，低于2.5万元/亩的全国平均水平。

（2）年纯收入。土地整治项目平均资金回收期为18-20年，静态投资收益率为4.71%，每万元投资新增耕地数量0.56亩，经济效益较好。因整治改善了生产条件，提升了农业机械化、现代化程度和劳动生产效率，生产成本降低，也带来可观的间接效益。

（3）耕地质量提高。通过整治及基础设施配套，项目区耕地面积增加，土地质量得到提高，又因改善了农田灌溉条件，并经通过后期耕作，生地变熟地，耕地质量得到进一步提高。

二、土地整治耕地占补平衡实施过程中的矛盾问题

陕西地建集团基于对关中地区实施土地整治调研现状发现，耕地占补平衡耕地保护执行实施矛盾凸现，整治积极性受挫，相关利益纠结等新情况，必须有效应对及时解决。

1、耕地后备资源已十分匮乏

（1）相对数量大，绝对数量小。依据《耕地后备资源调查与评价技术规程》，陕西地建对实施项目涉及的12县31万亩现有可开垦和整理为耕地的裸地、荒草地、内陆滩涂、废弃采矿用地进行调查和摸底，综合考虑海拔、坡度、交通、土壤、光照等因素，分析出海拔高度1300米的土地11.8万亩，占后备资源的38%；坡度大于25°的土地8.4万亩，占后备资源27%；裸岩石砾地1.2万亩，占后备资源3.8%。实际后备资源预计可新增耕地4.9万亩，仅占后备资源总量的16.1%。

（2）图斑面积大，可开垦面积小。按照省耕地占补平衡项目管理办法项目立项要求，许多图斑面积大，但可用补充耕地面积有限。主要是因为地块坡度大、海拔高、树木多、土层薄，需要大量外运客土。

（3）地块分散、零碎、集中连片少。位置偏远，交通不便，给项目申报、踏勘、立项、规划设计、实施管理都带来困难。

2、林地垦造及耕地利用空间存在矛盾和障碍

目前，陕西关中可以开垦为耕地的未利用地几乎均已开发，剩余70%以上的“造地”位置大都有林木覆盖，地类划分属于林地与耕地“模糊地带”。一些未利用地类在同一片区域，林业规划中被确定为“宜林地”，土地利用总体规划中却被称为可作为耕地后备资源的“未利用地”，城乡建设规划中又可能规划为城市“建设预留区”，常常发生许多内耗、浪费和重复投资现象。

3、盐碱地治理及沿黄湿地围垦造地不能保证耕地指标

相关部门没有对此进行垦造耕地的积极性，出于利益驱动往往把其直接围成用于旅游和产业结构调整的建设用地，用于发展二三产业。另外,目前剩下的都是围造条件相对差的地方，在该地区实施土地整理和造地难度大，沿黄一些地方没有完成造地任务的，就退而求其次欲在低丘缓坡造地来抵补任务,使原有后备资源更趋紧缺。

4、已垦造耕地中不同程度存在质量问题

陕西省用于垦造耕地的直接投入平均每亩为2万元左右，垦造耕地成本已经不低。但新增耕地无论从立地条件还是肥力水平来看，与占用耕地仍有一定差距。按照耕地质量管理办法，验收的肥力指标按照熟地制定，要求先补后占；而现实中是现造现用，新造耕地肥力指标显然达不到验收标准，就不能用于耕地占补平衡。

三、推进耕地占补平衡土地整治的应对举措

当前，国家正在整合新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、农田水利设施建设补助资金、大型灌区续建配套与节水改造投资等，集中力量开展土地平整、农田水利、土壤改良、机耕道路、配套林网电网等建设，力争2020年全国建成8亿亩高标准农田。基于此，必须紧抓政策机遇，采取有效对策进一步推进占补平衡实施。

1、按新政策要求，切实做到“占优补优、占水田补水田”

土地整治项目立项要严格执行“占优补优、占水田补水田”政策。进行土地整治，在增加耕地，提高土地利用率同时，改善耕地质量，提高耕地产出率，促进项目区产业结构调整。通过内部挖潜，在复垦和整理上下功夫，通过对工矿废弃地整理、旧村庄改造、空心村整治，建设用地增减挂钩等措施对建设用地进行必要整理，既集约节约利用土地，又改善生态环境，减少非农建设对耕地需求，保护耕地资源。

2、以高定位编制实施土地整治规划

目前陕西省15°-25°的坡耕地占耕地面积的12.58%，而大于25°的陡坡耕地占到耕地面积的23.50%，主要集中在汉中、安康、商洛、延安、榆林等市，占全省25°以上坡耕地面积的90％以上。渭北地处浅山丘陵，补充耕地坡度多为在15°以上。陕西省“十三五”土地整治规划编制应定位为最高层面的规划设计，充分认识复杂性、系统性，土地整治规划要契合“四个全面”、经济发展新常态、生态文明建设、区域发展三大战略和新型城镇化发展等战略需求。

3、综合考虑成本因素，适当扩宽补偿范围

近年来虽然多次大幅度提高耕地开垦投资标准，但部分土地整治项目在预算编制时，在项目区青苗、树木补偿、房屋、坟地等拆迁上，没有考虑必要的资金投入，增加了施工难度和项目承担单位协调难度，应适当扩宽补偿范围。

4、确保土地整治质量措施

实地踏勘调研，召开群众座谈会，做好前期论证、调研，使得设计符合实际，科学合理。项目严格按建设项目管理程序进行，严格落实项目管理“五制”要求，加强工程监理，对施工中发现的问题及时加以研究和解决，确保施工质量。加大隐蔽工程实施情况的监督检查，做好现场记录，发现问题及时整改。严格执行变更程序，经项目涉及村组申请，项目施工单位、监理单位、承担单位、设计单位同意，有批准权限的部门批准方可实施，杜绝随意设计变更和工程量增减情况发生。项目实施邀请有责任心、威信高的镇、村干部为质量监督员，协助做好项目管理，切实保障工程质量。

5、加强对新开垦耕地的管护力度

一是在项目设计预算上适当增加项目区外道路交通投资，解决因交通不便群众不愿耕种的问题；二是进一步明确土地所有权的管理责任，在一定年限内实行管护补贴和种粮奖励，激发土地所有权人保护耕地的责任心和粮食种植的积极性。三是从耕地开垦费中提取一定比例资金，设立项目后期管护基金，用于补充耕地后期管护，确保发挥长期效益。

四、完善耕地占补平衡土地整治工作的思考建议

按照2015年7月30日《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》，只有切实发挥土地整治对耕地占补平衡政策的协同推进作用，才能坚守耕地红线，做到面积不减少、质量不下降、用途不改变，稳定提升粮食产能。基于调研，提出意见建议：

1、完善耕地保护政策，建立占用耕地论证制度

（1）进一步完善“台地产业，坡地村镇”政策。鼓励产业园区和村镇建设利用低丘缓坡地，尤其是山区、低丘缓坡地区农村建房不能占用耕地，只能用坡地。

（2）进一步提高占用耕地成本。当前，建设占用耕地的成本远低于占用低丘缓坡的成本，要用经济手段倒逼少占平原区耕地，多用低丘缓坡非耕地。

（3）建立占用耕地论证制度，土地利用规划、城市扩展、村镇建设、能源交通水利等建设占用平原区耕地都要进行专家论证，未通过论证的，行政部门不能批准建设项目。

2、进一步落实耕地占补平衡共同责任制度

目前耕地占补平衡责任主体是各级政府，虽然政府成立了造田改地领导小组，相关部门为成员单位。但大多流于形式，效果一般，除了国土资源管理部门感到有压力和责任外，其他部门与耕地占补平衡关系不大，考核责任也是如此。要进一步研究细化和明确各相关部门责任，加强对相关部门的考核，建立耕地占补平衡责任追究制度。

3、制定垦造耕地与林地管理相衔接政策制度

坚决纠正国土部门按垦造耕地立项，林业部门按林相结构调整立项，造成垦造耕地通过验收后又种植经济林按林地验收的情况：

（1）加强林地与垦造耕地规划衔接，实现“两规”合一。

（2）建立垦造耕地选址立项两部门共同到场制度，研究涉林造地的标准，特别是水土保持的标准，尽量少占林地或不占林地。

（3）探索研究大片林地中布局一定量的耕地对生态的影响度，部署林地生态环境对耕地的承载容量等课题。

4、改进和完善耕地质量评价制度

（1）因地制宜，分类制定耕地质量标准。丘陵山区与盐碱地等造耕地的质量标准应有所区别，同时根据现代农业的发展技术水平，制定土壤肥力标准。

（2）尊重客观规律，建立分阶段验收制度。按耕地形成规律分两个阶段验收，第一阶段是在垦造耕地工程竣工后，按耕地工程建设标准和设计方案验收；第二阶段是在新造的耕地进行几年的培肥与地力提升后，按熟地的标准验收。

5、完善耕地质量保护制度，制定耕地质量等级国家标准

（1）划定永久基本农田，确保基本农田落地到户、上图入库、信息共享,完善耕地保护补偿机制。

（2）按照“谁受益、谁管护”的原则，明确责任主体，建立奖惩机制，落实管护措施。有条件的地方在坚持农地农用和坚决防止“非农化”的前提下，根据农民意愿统一连片整理耕地，尽量减少田埂，扩大耕地面积，提高机械化作业水平。

（3）实施耕地质量保护与提升行动，分区域开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复、土壤肥力保护提升、耕地质量监测等建设。逐步扩大重金属污染耕地治理与种植结构调整试点，全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用。

【参考文献】

[1]韩霁昌编著.土地工程概论[M].北京：科学出版社，2013.3

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[4]罗进荣等.浙江省耕地占补平衡制度的实践与思考[J].土地整治动态，2015,9：1-5

[5]周杨武等.我国耕地集约利用水平地区差异研究[J].中国农业资源与区划,2015,36(1):22-30

【作者简介】

刘社堂（1969.10—)男，陕西宝鸡人,香港理工大学工商管理硕士,高级经济师,现任陕西省土地工程建设集团渭北公司副总经理,主要从事土地工程、农业经济、项目管理等方面的工作及研究。

（责任编辑 马颖超）