（清华大学法学院 北京 100084）

【摘 要】法纪监督机制的实证研究，体现在其贯穿于成功筹办北京奥运会等活动和在抗灾救灾中构建规范体系。其理论依托着眼于问责制、法与政策等方面。法纪监督的综合意义一是维护经济自由与秩序，二是以有效实施机制完善法治。

【关键词】法纪；监督机制 ;实证分析；理论依托；综合意义

在一段时期内，我国进行的北京奥运、抗震救灾等重大的国家行为，既有顺应法治建设趋势、依法实施之需，又有政策性，体现了法与政策的交融。确保公共权力的依法恰当运行，必须致力于建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的体制与机制。[1]在经济社会领域的实务中，监督机制正在建立健全；通过监督机制的保障，国家行为得以贯彻落实、取得成效。关于筹办第29届北京奥运会、残奥会等大型活动的监督，关于四川汶川、青海玉树地震灾害发生后在抗震救灾和涉及资金物资情况的监督，是体现法纪监督机制的实例，是以法学视角开展研究的实践源头。而监督的依据，是党纪政纪等纪律和法律法规。[2]本文所分析的正是法纪监督机制，即为了使特定权力、事项、行为沿着正确的轨道运行，监督主体运用法律及纪律所赋之权与手段，对监督对象（行使特定权力的组织和人员）进行监察、督促活动的过程与工作机理。

一、法纪监督机制实证简析

1、法纪监督机制贯穿于成功筹办北京奥运会等活动

投入巨大的奥运会筹办工作，如何避免出现问题，保障筹办工作廉洁高效进行？北京奥运涉及人员、资金、物资众多，特别是存在着大量的奥运建设项目需要监督。法纪监督机制为北京奥运的成功举办奠定基础，并在此后筹办上海世博会等工作中得到运用。

关于监督主体的组建：2001年12月13日，第29届奥运会监督委员会和第29届奥组委同日成立，监督委员会具有行政监察、审计监督、财政监督与民主监督等方面的综合监督职能，这是在奥运会历史上首次设立了专门的监督机构。监察审计部是监督委员会的办事机构，同时是北京奥组委的内设监督机构，受双重领导，负责监督北京奥组委各个部门及其员工履行职责和廉洁自律情况，也负责监督委员会日常工作；另外，北京市政府和体育总局等直接承担着筹办工作的单位相应建立起专门监督机构。[3]以上各司其职又相互配合的具体监督组织，构成了北京奥运会的法纪监督主体。

关于工作机制的建立健全：以上述监督主体的综合力量为依托，通过加强宣传教育，建立健全消除腐败动机、促使工作人员主观上不愿消极腐败的自律机制；通过健全规章制度，建立健全抑制腐败机会、促使工作人员不能伺机消极腐败的防范机制；通过强化惩治，建立健全增加腐败风险、促使工作人员不敢进行腐败的责任追究机制，特别是结合场馆建设、票务、市场开发等重要事项，盯住人、财、物等重大环节，制定和实施一系列标准明确、程序规范、权限科学、责任明晰的可行性制度，再以针对各个中层以上干部的廉政档案为考核依据，实现监督的体系化、常态化、动态化。[4]工作机制还包括以传统媒体和互联网等舆论载体推动信息公开、“阳光”监督。所有建设项目公开招标投标，推行全部“阳光工程”，大宗物资公开采购并委托政府采购中心进行，重大事项集体决策以规范和限制自由裁量权同时进行透明发布；以受理投诉举报责任制接受社会检验以做到“有诉必受理，件件有落实，件件有答复”。

关于监督事项的推进：奥运监督工作点多面广，需要突出重点，全面推进。奥运场馆建设与建成以后运行的情况，因备受国内外舆论的关注，成为北京奥运会监督委员会工作的重点领域。监督委员会专设下属的工程监督室，以即时监督覆盖奥运场馆建设项目。以中央或者地方投资融资等方式筹集资金开展的新建、改建扩建和临时建设场馆等项目，都要据建设进度对项目的前期筹备、建设实施、竣工交付这三个阶段，由计算机系统予以基础的审计监督，实现对投资、工期和施工质量的动态监督检查。同时，建立监督数据库，促进建设的档案化、数据化管理，尤其是对于奥运工程建设工程各部门的尽职履责、概算预算结算、招标投标、经济合同执行、项目质量管理、项目资金开支等要点，进行了40余次视察检查，提出了监督意见以督促场馆建设工作。此外，有关单位向北京奥运会共计28个场馆派驻了场馆监督办公室，到现场督促检查场馆工作人员履行职责情况。在北京奥运会进入比赛阶段后，又对规范赛时工作人员行为、严格责任追究进行了加强。在北京奥运会结束后，不放松对物资回收、处置以及赛会工作人员安置的监督，推进审计监督“回头看”，并总结经验，提炼规律，启迪将来。[5]总体上看，通过点面结合的全程监督，避免问题产生，促进机制完善。

2、法纪监督机制在抗灾救灾中构建规范体系

在四川汶川地震和青海玉树地震等自然灾害中，抗震救灾特别是灾后恢复重建等工作涉及面广、重点难点事项繁杂、耗时较长。为了确保有关急难险重任务完成，同时保证完成任务的工作廉洁高效，法纪监督机制通过建立健全监督检查体系，强化对抗震救灾决策部署落实状况以及资金物资管理使用情况的监督检查，同时做好信息公开工作，并明确执行纪律。[6]在抗震救灾中，法纪监督机制强调科学化、规范化，既有细则式的《抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定》以及诸如《政府信息公开条例》等已经存在的制度基础，又有即时的规范性文件作为具体依据。比如，在青海玉树地震发生后，《关于认真做好青海玉树抗震救灾监督检查工作的通知》，专门就相关单位和组织监督检查事项、监督检查体系、信息公开、执行纪律等方面作了明确规定。[7]同期还有相关单位、组织各依职责而制定的涉及划拨资金、采购物资以及项目招标投标、工程监理、验收交接等具体情况的监督办法等规定出台。以富有时效性的通知、办法等规范性文件，作为推动和强调法纪监督实际工作的及时依据。

调查处理，是惩治和纠正违纪违法行为、追究相关责任的手段，还能够进行威慑、预防再犯。如果抗震救灾中发生贪污私分、截留克扣和挤占挪用救灾款物，违规插手工程建设招标投标，失职渎职等问题，将损害群众尤其是灾区群众利益，危及抗震救灾整体工作进展，破坏整体工作的形象，因此务必认真调查、严肃处理。依靠规范的基础，抗震救灾的行政监督机制，落实到具体的监督工作中。在汶川地震灾后恢复重建中，四川从全省纪检监察、财政、审计、发展改革、建设等机关抽调了近三百名干部，组成七个工作组在抗震救灾一线进行驻点和巡回检查。2009年，四川查处抗震救灾资金物资管理使用方面违纪违法人员277人，其中35人被司法机关追究法律责任。[8]调查处理彰显了法纪监督机制的严肃性。此外，信息公开与舆论环境营造，比如形势和政策宣讲，工作情况动态播报，正面事迹弘扬、反面案例曝光，都在监督工作中进行体现。

二、法纪监督机制的理论依托

关于问责制、法与政策等方面的研究，可以着眼于法纪监督机制这一理论与实际工作结合的纽带。

1、问责制理论

从法治建设而言，需要政府和社会之间的互动,而问责制结合了角色担当、说明回应和违法责任追究，可担当此任。比如，在政府的经济管理活动中，在诸多环节之中均需要发挥政府的角色。为完成上述角色，立法机关不可能在法律文本上把政府的职权详加规定，而是只能采取概括授权之方式，并因此产生了自由裁量的空间。为了规范行政裁量权的行使，防止政府的异化，就需要借助问责机制，强化对政府的监督。问责制体现了权责统一的法治要求，并加以有效督促落实，防止出现有责不处、违法不究的状况。需要指出的是，不能将此处的责任，狭隘地理解为违法责任。因为在现代社会，公私交融已是公认的既定事实。为此，国家需要超越之前公私对峙时期仅在相关主体违反法律之时才对其追究违法责任的角色担当，而是必须通过颁布经济政策、指令等方式，积极主动地介入到经济活动之中，以回应社会的需求。在此背景下，相关主体的行为依据，就呈现出同时融合了法律以及行政科层制内部的政策、纪律的复合结构。在这些法律、政策、纪律未获遵守的情况下，就必须加以问责，为此法纪责任的理念应运而生。

2、“法与政策”理论

在前法治时代，政策是同人治相融的，法律教学多讲刑事政策、民事政策，法院判案也多依相关政策。但随着“依法治国”写入宪法并深入人心，政策渐渐远离人治，而与法相互融合，在法的宗旨实现这一层面之中发挥作用。这是由于“徒法不足以自行”，且法律难免存在漏洞、滞后、相互矛盾等缺陷，因而需要法治理念和政策作为灵魂，按法治精神与政策梳理和运用法条，以恰当的政策引领法律发展方向、确定行动章法，实现法治、善治。政策被纳入法治轨道，体现了法与政策的融合趋势。公共政策，也即政府为实现公共职能与有效治理而采取的“施政之策”，体现在经济社会多个领域，具体表现为一系列的谋略、法令、条例、措施，其与法律的互动值得研究。在某种意义上，经济法是经济政策的法律化，是确保经济政策实现的法制依托。在经济法理论与制度的形成过程中，经济政策产生着非常深刻的影响。另外，在法律的实施层面，也常常需要在基本的规范框架内通过政策直接发挥作用。[9]对法纪监督机制进行研究，不应仅限于分析法律的授权和实施，也需要分析涉及宏观调控和抗震救灾等重大工作的政策情况。值得指出的是，前苏联“经济行政法”早已无人问津，其覆辙不能重蹈，而是要结合“法与政策”的理论基础并参考法学界涉及对公共权力监督制约的有关理论，研究符合中国实际和法治要求的法纪监督机制。

三、法纪监督机制的综合意义

1、维护经济自由与秩序

哲学的经典观点认为矛盾无时不有、无处不在。具体看市场的法制建构与运行中，实际存在经济调制权和市场自治权这一对“矛盾”，该矛盾双方的对立统一，表现在对抗博弈而合作共生。[10]法纪监督机制通过“公”的国家行为及其蕴含的国家意志，渗进经济关系，强化规矩，促成方圆，形成符合国家意志的经济秩序。同时，这种意志和秩序，在市场经济的范畴内，是为了实现和保障经济自由、促进经济发展而发挥影响，绝不等于任意、无理的行政干预，甚至可以说，正是要以法纪监督解决包括任意、无理行政干预在内的现实问题。

2、以有效实施机制完善法治

法制与法治，虽然一字之差，但在内涵上存在着重大差异。法制更多的是体现文本意义上的法律制度，法治要体现依照早已载入我国现行宪法的“依法治国”要求而达到的国家治理实际状态。将文本意义上的法律制度转化为国家治理实际状态，需要实施的有效性。与直接干预行为相比，法纪监督机制侧重于依照法定规则“扶正纠偏”、“查漏补缺”。它不是包办代替法律制度，而是保证法律制度自身效力的发挥，同时也是对法律制度的权威性的强调与维护，同时也有助于从价值观上引导人们形成遵循法治精神、根据法定规则用权办事的理念。

四、小结

法纪监督机制在实务中并不完美，本身还存在进一步理清职责权限、实现优质高效推进等课题，然而，其既有实际成效，又有探索性的历史价值。特别是我国幅员辽阔、人口众多，各地区各部门具体情况不一，为确保中央重大决策部署和政策措施自上而下能够落到实处，同时根据各处具体情况取得效果并自下而上反馈实施情况，需要法纪监督机制发挥功效。近年来，法纪监督机制的研究获得了初步的关注，它来源于法纪监督工作，是实践的产物，希冀能够进一步为经济社会中法治建设的实际需要提供理论支持和切实推动。

【注释】

[1]中宣部理论局.七个怎么看——理论热点面对面2010[M].学习出版社人民出版社，2010：112.

[2]需要指出的是，纪律是什么？通常的理解，根据一般词典，纪律是在一定社会条件下形成的、一种集体成员必须遵守的规章、条例的总和，是要求人们在集体生活中遵守秩序、执行命令和履行职责的一种行为规则。进一步看，依上述的“集体”和所处领域的不同，即产生有行政纪律或政党纪律乃至政治纪律、经济纪律、市场纪律等概念。再综合于“软法”理论中“法律、法规、规章中没有明确法律责任的条款（硬法中的软法）”、“执政党和参政党规范本党组织和活动及党员行为的章程、规则、原则（习惯上称之为“党规”、“党法”）”等概念，“纪律”与“政策”的关系愈加密切。参见罗豪才等著.软法与公共治理[M].北京大学出版社,2006:88—89.

[3][4][5]奥运监督纪实：如何防止腐败，实现“廉洁奥运”[N].中国纪检监察报，2008-8-11.

[6][7]中共中央纪委、中央抗震救灾资金物资监督检查领导小组关于认真做好青海玉树抗震救灾监督检查工作的通知[N].中国纪检监察报，2010-4-23.

[8]李章军.四川省灾后恢复重建监管工作调查——向人民负责，让历史检验[N].人民日报，2010-5-11.

[9]张守文.经济法的政策分析初探[J].法商研究,2003（5）：94-95、101.

[10]李志刚.经济法上的两权对抗及其消解[J].法学，2006（1）：95.

【参考文献】

[1]奥运监督纪实：如何防止腐败，实现“廉洁奥运”[N].中国纪检监察报，2008-8-11.

[2]中共中央纪委,中央抗震救灾资金物资监督检查领导小组.关于认真做好青海玉树抗震救灾监督检查工作的通知[N].中国纪检监察报，2010-4-23.

[3]有针对性地采取措施，坚持不懈地抓好救灾款物督促检查，确保灾后恢复重建工作的顺利进行[J].中国监察，2008（18）：5.

[4]张守文.经济法的政策分析初探[J].法商研究,2003（5）：94-95、101.

[5]李志刚.经济法上的两权对抗及其消解[J].法学，2006（1）：95.

（责任编辑 马颖超）