（西北农林科技大学 陕西杨凌 712100）

【摘 要】本文分析了环境公益诉讼审判专门化的建立基础，梳理了环境公益诉讼审判专门化模式，探讨了环境公益诉讼审判专门化的路径选择及配套机制的构建措施。认为，要设立专门环保法院；建立跨省界区域（流域）环保法庭（院）；运用“一支队伍，双重功能”的审判模式。同时，在配套机制的构建中，要打造司法公共服务平台；成立环保专家咨询委员会；推广“三审合一”综合审判模式；健全环保主体司法联动机制；完善有利于原告起诉的物质保障措施。

【关键词】环境司法；环境公益；公益诉讼；审判组织；路径选择

环境公益诉讼审判专门化是健全环境公益诉讼制度的重要环节，建立专门的环境审判组织是环境司法专门化的核心。环境公益诉讼审判专门化是指国家和地方的人民法院由专门的审判机构（包括环保法庭、环境审判合议庭及环境法官等）对侵害环境公共利益的案件进行专门审理，也即环境司法的专门化。【1】环境公益诉讼审判专门化是现代司法制度发展的必然结果，也是解决日益增多的环境案件的客观要求。为应对环境危机的新挑战，打破污染受害者告状无门、侵害环境公益纠纷司法救济不力的僵局，在现有法律框架下开展环境公益诉讼审判专门化实践已成为可行、可通之路。

一、环境公益诉讼审判专门化的建立基础

1、是遵循司法审判规律的必然要求

审判组织专门化是司法审判规律的具体体现。环境公益诉讼保护的是环境公共利益，蕴含着与传统私益诉讼不同的价值取向，需要在司法实践中对抽象的生态法益给予法律的保护和救济。环境保护涉及多种法律、规范，需要多种方法从多个方面对其进行综合性调整，分散式、单一的司法模式，难以适应生态环境、自然资源的保护需求,迫切需要一个专门的审判组织来统一环境保护案件的审理。因此，设立环境资源审判组织是在遵循“让审理者裁判、由裁判者负责”的基础上，实现权责明晰、权责一致、配套齐全这一审判权力运行规律的客观要求。

2、是提升法院审判效率的有力保障

审判效率是现代司法理念的核心，是人民法院工作永恒的主题。法官的审判经验、当事人的诉讼能力以及法院对重大疑难案件的协调处理机制是影响审判效率的重要因素。环境公益诉讼案件往往涉及环境科学、生态学等法学理论之外的学科，对主审法官的知识结构和专业素养有特殊要求。此外，环境污染损害鉴定评估对当事人的诉讼能力也提出更高挑战。重大环境污染事件往往涉及社会公共利益，不立即处理易激化矛盾，影响社会稳定。通过选调具备环境案件审判专业知识和经验丰富的法官，建立专门的审判组织与相关部门有效的协调处理机制，破解环保案件立案难、审理难、执行难的瓶颈。通过优质高效的案件审理和执行工作，促进和保障环境资源法律的全面正确施行。【2】提高环保案件的审判效率，实现经济社会和环境的可持续发展。

3、是实现公平正义司法理念的价值追求

环境是公共产品，它不分性别、不分长幼、不分高矮、胖瘦、更不分尊卑，公平的为人类提供着服务。公平正义的司法理念是宪法和法律赋予人民法院法律地位的内在要求，环境正义与公平是生态文明建设的目标。环境公益诉讼是维护环境公共利益、实现环境正义的司法保障，为监督政府和企业执行和遵守法律、防治环境公害提供了一个有价值的维度。为实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，最高人民法院分别在2010年7月、2014年7月公布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》、《关于全加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，意见分别要求各级人民法院结合各地实际，建立环境资源审判组织，充分发挥其审判职能，妥善审理环境资源纠纷等案件，力图改善当下环境纠纷司法救济不力和比例偏低的状况。因此，建立专门化的审判组织有利于保障公众环境诉权，通过司法裁判将现实中的环境利益上升为法律确认的权利，促进环境保护公共政策的形成和环境实体权利的完善，【3】实现最广泛、最真实的公平正义。

二、环境公益诉讼审判专门化模式解析

环保审判组织创新是环境公益诉讼制度的关键。环境审判的专门化是司法规律的具体体现。西方发达国家环境问题出现相对较早，在长期的环境问题应对过程中，对于环境审判专门化有着更加系统的基础性研究和丰富的实践经验，形成了较为完善的法律制度体系和齐备的环境问题防控手段。根据美国乔治·普林和凯瑟琳·普林夫妇的考察，全球共有40个国家设有300个环保法庭或法院，如澳大利亚新南威尔士州环境和土地法院、新西兰环境法院等。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，我国也在理论和实践方面进行着积极的探索。早在1988年，武汉市硚口区人民法院尝试建立环保法庭，但无果而终。2007年贵阳市中级人民法院在全国率先设立第一个环保审判庭，由此拉开环境司法专门化的序幕，引起社会的广泛关注。截至目前,全国四级法院共设立环境资源专门审判机构389个。主要以环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭三种模式存在。

1、环境保护审判庭

2010年,海南省高级人民法院成立环境保护审判庭,这是全国第一家设立环境司法专门机构的高院。依据《人民法院组织法》第23条第2款、第26条第2款、第30条第2款之规定，中级以上人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。所以，法院组织法并没有赋予基层人民法院设立环保审判庭的权力。【4】早在1989年2月10日《最高人民法院对“关于武汉市斫口区人民法院设立环保法庭的情况报告”的答复》写到,“环保法庭与人民法庭性质不同，目前在基层人民法院设立环保法庭尚无法律根据。为适应实际需要，可在武汉市斫口区人民法院有关审判庭内设立专门审理环保案件的合议庭进行试点，并注意总结经验。【5】”

然而，《人民法院组织法》的有关规定不应当成为基层法院设立环保审判庭的唯一法律依据。以行政审判庭的历史沿革为例，1986年全国首个基层法院行政审判庭成立于武汉市汨罗县法院，1987年最高法院发布《关于建立行政审判庭的通知》，允许在部分中级法院和基层法院进行试点，至此各地法院设立行政审判庭成为通行做法，后经《行政诉讼法》第3条第2款予以确认。同理，基层法院环境审判庭的设立也走出一条司法实践先行之路。2010年11月10日，北京市延庆县法院成立环保审判庭；2011年12月6日，重庆市万州区、渝北区法院环保审判庭正式挂牌成立；2012年6月21日，海口市琼山区法院经编委批复同意，设立环境保护审判庭。实践中的这些尝试，是在司法体制改革顶层设计之下的有益创新，符合审判专门化的规律。因此，基层法院设立的环保审判庭不应因《人民法院组织法》没有规定被认定为于法无据，而应当得到法律法规和司法政策的进一步确认。如《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中规定，“个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准，也可以考虑设立环境资源审判机构。”

2、环保合议庭

合议庭是我国法院行使审判权的最重要、最基本的审判组织形式，是我国基本的审判制度。依据《法院组织法》第9条的规定，合议庭是指由三名以上审判员或者审判员和人民陪审员作为临时成员，通过集体审理和评议，审判环境资源案件的主要临时组织形式。环境保护合议庭作为现有框架的内生模式，是基层法院体制内的内部机构，具有现实可行性。

第一，保持环保合议庭组成人员的相对稳定性。由环境纠纷审判经验丰富的法官与环保专家长期进行沟通协作，有利于积累环境案件的审判经验并统一口径。同时，依托专项培训机制夯实环保合议庭法官的审判业务能力：即深厚的法学理论修养、娴熟的法律知识与驾驭庭审的能力、专业的思维方式等。【6】第二，环境保护合议庭是科学合理配置现有审判资源的重要实践。符合审判要求的法官调配尽量向环境纠纷审判的一线倾斜，尤其是向环境公益诉讼业务倾斜，确保裁判的专业性和统一性。同时，依据受案数量适时调整环保合议庭的人员配备，防止忙闲不均和审判资源不能充分挖掘利用问题。在没有环境公益诉讼案源的情况下，环保合议庭的专职法官可以回到以前的工作岗位开展工作，缓解某些业务庭阶段性案件压力过大的问题。第三，环保合议庭的设立不需要获得正式编制。各级法院可根据实际自主开展环境公益诉讼的审判实践活动，破解基层法院为环保法庭建立增加编制的难题。

3、环保巡回法庭

巡回审判是人民法院基层基础工作的重要组成部分，是立足现有司法资源充分发挥审判职能作用的重要途径。2005年《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定》第7条规定，基层人民法院可根据需要设立巡回审判点，由人民法庭定期或不定期对案件巡回审理。为继续贯彻人民法庭可以直接立案的精神，切实解决人民群众“告状难”问题，2010年最高人民法院印发《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》，指出基层人民法院也可根据需要组织专门力量开展巡回审判工作。

环保巡回法庭的主要职责在于提供环保维权法律咨询，调处环保行政、民事赔偿纠纷，审理环保部门申请的强制执行案件等。对于环境公益诉讼等重大疑难案件，审判人员应当向当事人提供司法建议，告知维权途径和诉讼风险。常州市在市12369环境信访举报受理中心设立了环保巡回法庭。环保巡回法庭的优势在于其设立不需经编委审批，审理方式也较灵活，与环保部门的沟通和联系比较密切，法制宣传效果较好。其缺点是案件审理范围仅限于环保行政纠纷和行政机关提起的非诉行政执行案件，而不能囊括刑事犯罪等复杂案件。而且，环境公益诉讼一般是在该地区有重大影响的案件，应当由中级人民法院进行一审。

三、环境公益诉讼审判专门化的路径选择

近十年来，专门环境司法机构总数少与环境案件数量大形成巨大反差，凸显了建立环境审判专门机构的必要性【7】。2014年3月，周强向十二届全国人大第二次全体会议作最高人民法院工作报告时指出，要推进资源环境审判机构建设。同年5月29日，最高人民法院召开大力推进环境资源审判工作座谈会，最高院副院长奚晓明指出：当前要加强对地方法院环境资源审判机构建设的指导,把推进环境公益诉讼作为突破口和着力点，积极探索与行政区划适当分离的环境资源类案件集中管辖制度。推动建立健全有关审判工作机制,形成环境资源审判工作合力【8】。最高人民法院7月3日发布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（以下简称《意见》）,并宣布成立专门的环境资源审判庭，专门审理环境资源民事纠纷，使我国环保审判专门化进入一个新的阶段。

依据法律法规的基本精神及实践探索经验，借鉴发达国家的成功作法，遵循“确有需要、因地制宜、分步推进”的原则,我国环境审判机构专门化的路径可以分为建立专门环保法院的理想路径和在普通法院建立环境审判庭的现实路径。前者的框架体系是在最高人民法院下设环境法院—按东北等大区设跨省界区域（流域）环境法院—在每省（市、区）设一个环境法院，其级别与省（市、区）高级人民法院等同。后者的框架体系是最高人民法院环境资源审判庭—跨省界区域（流域）环境资源审判庭—高级人民法院的环境资源审判庭—中级法院和基层法院环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭。这里重点就环境资源审判机构专门化体系中的环保法院、跨省界区域（流域）环境资源专门法院（庭）及“一支队伍，双重功能”的审判模式问题谈点浅见，以期对推动我国的环境法治乃至生态文明建设能有所裨益。

1、设立专门环保法院

在环境司法专门化的组织形式上，我们倾向于设立专门环保法院。所谓专门法院，是指根据实际需要在特定部门或领域设立的审理特定案件的法院【9】，专门法院的组织和职权统一由我国人民代表大会常务委员会进行规定。从国外的实践来看，设立专门环保法院已经成为一种国际化的趋势。如澳大利亚新南威尔士州的土地和环境法院、美国佛蒙特州环境法院、瑞典的环境法院等，在设置和运作程序上都比较成熟和完善。其主要特色都是立法先行，即由法律明确规定法院的受案范围、审判规则及人员组成之后才予以组建的。【10】

发达国家的实践证明，设立专门的环保法院有利于环境资源类案件审理效率的提高，统一法律适用实现司法公正。环境公益诉讼因涉及生态环境、自然资源和环境科学技术等复合因素，有极强的专业性和特殊性。例如，环境损害的鉴定评估、自然资源的价值和计价标准、环境违法行为与损害结果之间因果关系等，对法官的专业素养和当事人的诉讼能力都提出更高的要求。【11】

在现行法律层面，尚未对环境法院的设置做出详细规定，所以有必要对专门法院的设立主体及法律依据予以明确。根据《立法法》第8条第2项之规定，人民法院的产生、组织和职权属于全国人大及其常委会的专属立法权限，只能由法律予以规定。依据《宪法》第124条和《人民法院组织法》第2条第1款之规定，军事法院等专门人民法院可以行使审判权，专门法院的审判工作由全国人大常委会和最高人民法院进行监督。因此，法院组织法未对专门法院的体制、职责和管辖范围进行明确规定，主要考虑除必须设立军事法院外，还需要根据实践经验决定其他专门法院的设立。

在司法实践层面，2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于设立知识产权法院的方案》，为知识产权案件审判的职业化、统一化指明了方向。自全国铁路法院进行司法改制以来，最高法院鼓励全国各省市铁路运输法院结合审理地方各类型案件。如南京铁路运输法院于2013年7月正式挂牌受理该市部分城区的知识产权类案件，为设立专门的知识产权法院进行探索。江苏省高院还将进一步借鉴国外经验，考虑利用徐州铁路法院的改制工作设立专门的环保法院，设立审级较高的专门法院统一审理环境案件【12】。

2、建立跨省界区域（流域）环保法庭（院）

长期以来，我国污染防治、生态保护行政管理工作具有地区、部门排他性的特点。由于自然形成的环境区域与人为设置的行政区划往往存在冲突，尤其是大气、水等环境要素具有流动性和扩散性，使得污染能够长距离传输，需要跨行政区域进行联防联控和协作治理。如2013年9月国务院出台的《大气污染防治行动计划》就为建立京津冀、长三角区域大气污染协作机制提供了政策指引。为解决深层次的生态系统整体化的需求和环境管理地方化、局部化割裂的矛盾，统一裁判尺度。

借鉴中国人民银行在全国大区设分行、环境保护部设立区域督察中心等成功做法及取得的阶段性成果，建议在全国设若干个跨省界区域（流域）环保专门法院（庭）。它上联最高人民法院环境资源审判庭，下接省高级人民法院环境资源审判庭。拟设立民事、行政、刑事、执行庭，也可以根据实际情况设立大气污染防治庭、自然资源保护庭等。环保法院审理大区内跨省（市、区）的环境污染、生态破坏等类案件。对大区环境资源类案件实行专属管辖或指定管辖。

所谓专属管辖，是指法律明文规定某类案件只能由特定的法院管辖，其他法院无权管辖，从而排除了地域管辖和当事人之间的约定管辖。如《民事诉讼法》第33条规定，因不动产纠纷、港口作业纠纷、遗产继承纠纷提起的诉讼，分别由不动产所在地、港口作业地、被继承人死亡时住所地或主要遗产所在地法院实行专属管辖。2006年《最高人民法院关于海事审判工作发展的若干意见》中指出，要充分发挥海事法院跨行政区域设置的优势，适时调整海事法院案件管辖范围，积极支持环境保护公益诉讼，有选择性地管辖此类案件。最高人民法院为了统一的长江司法管辖权，将武汉海事法院的管辖区域调整为从四川宜宾市合江门至江苏省浏河口与海相通的可航水域、港口。所谓指定管辖，是指上级人民法院用裁定的方式将某一类案件或某一个案件交由某一个下级人民法院管辖。在未设立环保专门法院的情况下，可以依据《民事诉讼法》第37条之规定，由上级人民法院指定设有环保审判庭或环保合议庭的人民法院进行管辖。所以，环境公益诉讼作为一类专门的案件，参照相关规定，采取立法或制定司法解释的方式，实行集中管辖是可行的。在司法实践中，贵州省清镇市人民法院生态保护法庭于2014年４月23日起，集中管辖贵阳、安顺、贵安三地的环境民事、行政案件。同年5月19日，该法庭受理了由中华环保联合会针对宏盛化工有限公司违法排污行为提起的贵州省首例跨区域环境公益诉讼案件。

在受案范围上，环保专门法庭（院）主要审理环境资源类行政、民事、刑事案件。第一，环境行政案件。主要指因污染、破坏环境发生行政争议而起诉环境保护行政机关（包括政府、环保部门、水利部门、海洋渔业部门等）作为或不作为的案件、环境行政公益诉讼案件以及由此所引发的行政赔偿纠纷案件。如自然资源行政管理、环境行政处罚、环境行政许可、环境信息公开、环境行政不作为以及环境行政非诉执行等。第二，环境刑事案件。主要指《刑法》分则第二章“危害公共安全罪”中规定的与污染、破坏环境有关犯罪案件，第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中的相关案件，第六章“妨碍社会管理秩序罪”第六节破坏环境资源保护犯罪案件，第八章“贪污贿赂罪”和第九章“渎职罪”中规定的与污染、破坏环境有关的案件。如非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪；非法采矿罪；投放危险物质罪；环境监管失职罪等。第三，环境民事案件。主要指各类环境污染侵权纠纷案件、环境民事公益诉讼案件以及资源物权纠纷案件等。如探矿权纠纷、采矿权纠纷、捕捞权纠纷、环境污染责任纠纷等。

在我国环境形势依然严峻，压力继续加大的背景下，建立跨省界区域（流域）环保法院（庭），有利于排除省（区、市）地方干预司法公正现象，打破地方保护主义，使法律得到真正实施，法律的权威真正树立，环境得到真正的恢复、保持、改善，真正使人民群众喝上干净的水、呼吸上新鲜的空气、吃上放心的食品，在良好的环境下生产、生活的新期盼得到实现。

3、运用“一支队伍，双重功能”的审判模式

我国地域辽阔，各地自然资源秉赋、经济发展程度、科学技术水平、环境承载能力、人们维权意识等存在较大差异。因此，环境公益诉讼审判专门化就不能在全国搞“一刀切”的“一支队伍、一重功能”的单一的审判模式，而应当结合各地实际，比如在生态环境脆弱，经济落后地区就应当实施“一支队伍，双重功能”的审判模式。该模式既能实现审判效率的提升，又能避免司法资源的浪费，是一种双赢的模式。

所谓“一支队伍”，就是在各级法院和环境保护部门选任精通环境法律、处理环境纠纷经验丰富的人员专职审理环境纠纷，及时高效地受理、调解或裁决环境公益诉讼案件，为维护广大人民群众的环境权益提供司法救济和法律服务的一种审判组织形式。【13】鉴于我国行政、民事、刑事审判的壁垒明显，从专业的角度考量，一支队伍的人员应当由从事行政、民事、刑事审判工作的法官组成，以适应环境资源案件审理涉及多种法律、规范、方法等的要求。由于自然形成的环境区域与人为设置的行政区划往往存在冲突，从空间的视野看，一支队伍的人员不应当由某一级或某一地的法官组成，而应当由不同级别和不同地区的法官组成。如陕西省就应当由省高级人民法院、关中、陕北、陕南各市中院和基层法院的法官组成，缓解环境区域与人为设置行政区划存在的冲突。“双重功能”指上述被选任的法官秉承“审理环境纠纷为主，审理一般案件为辅”的原则，即在圆满完成审理专业环境纠纷的前提下，可以从事一般法律案件的裁判工作。

在环境形势严峻且经济欠发达地区的法院运用“一支队伍，双重功能”审判模式，主要基于以下考虑。一方面，环境纠纷总体收案量呈上升势头，成为环境审判专门化的现实需求。以1998年和2008年的各类环境案件收案情况为例，全国法院受理的环境民事类案件同比增长1471%，环境刑事类案件同比增长427%【14】。另一方面，环保专门化组织同样面临环境公益诉讼案源不足的困境。依据最高人民法院统计，2011年至2013年，全国法院受理的涉及环境资源类的刑事、民事、行政案件，年均不足３万件。截止到2013年底，我国各级法院共受理了环境公益诉讼53件。这相比于法院年立案1100多万件，确实比例很低。第三，“配合法官员额制、省以下地方法院人财物统一管理的政策导向，以服务审判工作为重心，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度选拔官员，确保高素质法官能够充实到审判一线【15】的司法体制改革，为“一支队伍，双重功能”的环境资源审判模式奠定了基础。因此，环境纠纷案件数量的增长需要建立“一支队伍”进行专门裁判，统一案件受理标准，打破环境公益诉讼立案“门槛高”的现实状况。同时，为避免“门前冷落鞍马稀”的尴尬，赋予专门化审判组织“双重功能”，依据不同性质案件的实际受理情况，在环保专门机构、专职工作岗位和一般法律案件之间提供便利。

四、健全环境公益诉讼审判专门化的配套机制

1、打造司法公共服务平台

司法公共服务平台是《环境保护法》关于信息公开和公众参与规定的网络实践。开通在线审理平台，将设有环保合议庭、环保审判庭的各级法院与环保专门法院进行联网。考虑到环保案件实行集中管辖，远程视频审理将提供诉讼引导、预约立案、远程视频开庭、电子送达、法律援助等服务，方便外地当事人通过司法途径维护环境权益。如最高人民法院于今年5月30日开通的远程视频接访系统，与全国3300余家高、中、基层法院实现了互联互通。其次，实时、全程公开环境案件的立案、审理、裁判、执行等环节。又如最高人民法院通过法院庭审直播网、官方微博、微信、手机客户端等方式依法公开审务信息，接受社会各界的监督。

2、成立环保专家咨询委员会

环保专家咨询委员会有助于实现法官法律意见与专家行业意见的有机结合。依据《人民法院组织法》第9条之规定，人民法院只有在审判第一审案件时，才能由人民陪审员参与组成合议庭进行。所以，在环境公益诉讼一审案件中，吸收环保专家作为陪审员与法官进行分工协作，保证法官依法裁判，专家陪审员运用技术理性为环境损害的认定提供科学依据。其次，在二审及再审案件中，灵活运用专家辅助人制度。依据2002年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第61条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第48条、《刑事诉讼法》第192条、《民事诉讼法》第79条之规定，“具有专门知识的人”一般由当事人提出申请，经法院准许后才能出庭。这类专家辅助人既不同于鉴定人，也不同于证人，但是其委托主体究竟是当事人还是法院，目前并不明确。考虑到环境公益诉讼案件的专业性、复杂性及当事人的诉讼能力，建议由法院依职权聘请环保专家对案件事实的专门性问题进行说明或发表意见，有关费用由政府财政支出。

3、推广“三审合一”综合审判模式

所谓“三审合一”综合审判模式，即统一审理资源环境类的刑事、民事、行政及非诉行政执行审查案件。环境审判专门化组织应当由具有行政、民事或刑事审判经验的法官组成，注重行、民、刑不同专业审判人员的沟通协调，并配备相应的专家辅助人员。推广“三审合一”的综合审判模式，可以解决环境行政、民事、刑事案件的交叉与衔接问题。如环境刑事案件中存在损害环境公益行为的，需要提起刑事附带民事环境公益诉讼。同时，“三审合一”模式能够避免不同审判庭对同一案件事实下不同法律关系认定的差异，提升审判效率，实现司法公正。在司法实践中，1996年上海浦东新区人民法院成为我国第一个将知识产权民事、刑事和行政案件统一归入知识产权庭审理新模式的试点。江苏省高院出台《关于开展资源环境案件“三审合一”集中审判的若干意见》，于2013年12月21日起，在全省法院推行环境资源案件“三审合一”集中审判模式，收到了预期的效果。最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》规定，在实践中要积极探索环境资源刑事、民事、行政案件归口审理，优化审判资源，提高审判效率。

4、健全环保主体司法联动机制

环保主体司法联动机制有利于密切公、检、法及环保部门在资源环境案件中的协作程度。第一，建立环境保护执法联席会议制度。人民法院、人民检察院、公安局、环保局分别明确一名分管领导负责本部门与环境保护执法相关工作，出席并参加联席会议，就民事、刑事、行政等环境公益诉讼案件办理中的相互协作问题以及执法联动中遇到的新情况等进行交流、沟通和协商，依法支持环保组织提起公益诉讼。第二，检察机关依法监督环境行政主管部门履行职责。即人民检察院发现环境行政执法机关对侵害环境公益的违法行为应当查处而未查处的，应当依照权限和程序向其发出检察建议书。环境行政执法机关应当在规定的时间内依法履行职责，并将履行情况和结果书面告知人民检察院。第三，明确环境行政主管部门调查取证的职责。在接到群众污染举报后，环境行政执法机关应当赶赴现场调查，初步固定证据。对于涉嫌环境犯罪的案件，应当配合公安机关或人民检察院的侦查和起诉工作，提供相关监测数据和其他证据材料。

5、完善有利于原告起诉的物质保障措施

与传统私益诉讼相比，环境公益诉讼具有专业性强、证据不易收集、诉讼利益归属于社会等特征，这些因素都对原告的诉讼能力提出了更高的要求。同时，原告提起环境公诉讼需要巨大的勇气和责任担当，甚至冒着各种各样的风险。为了激励维护环境公益的原告积极参与公益诉讼，消除社会公众“搭便车”的心理，有必要建立环境公益诉讼专项基金作为原告起诉的资金支持。依据《信托法》第60条第6项之规定，为了发展环境保护事业，维护生态环境，可以设立公益信托。第六十一条规定：国家鼓励发展公益信托。根据这些法律规定应当在省、自治区、直辖市及省会城市、地级市等设立“环境保护公益基金”，基金由基金会信托管理。

环境公益诉讼专项基金的资金主要来源于以下三个渠道：一是政府部门的专项拨款，二是环境公益诉讼案件的损害赔偿金，三是社会捐赠。从有利于环境公益诉讼原告的角度出发，专项基金应当为原告支付以下费用：一是相关的诉讼费用。主要包括：案件受理费、环境污染损害鉴定评估费、以及在调查取证和法庭审理过程产生的交通、住宿、就餐、务工损失等必要费用等，案件胜败与否在所不问。二是在原告方胜诉的情况下，依照受案法院所在地的最低工资标准，按日累积计算后支付给原告当事人。维护环境公共利益是原告起诉的宗旨，成立环境公益诉讼专项基金作为原告起诉的物质保障，是实现公平正义的司法理念的重要体现。鼓励从环境公益诉讼基金中支付原告环境公益诉讼费用的做法，充分发挥环境公益诉讼主体维护环境公共利益的积极作用，推动环境公益诉讼，建设美丽中国。

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【作者简介】

田义文，西北农林科技大学，教授、硕士生导师，陕西省人大常委会立法咨询专家，陕西省经济学学会副会长。

郭楠，西北农林科技大学，环境法研究生。