（中共青海省委党校 青海西宁 810000）

【摘 要】本文以青海省藏区为例，分析了青海藏区依法治理的难点及原因，对藏区依法治理提出了几点对策建议：依法加强以寺院为核心的宗教事务管理是维护藏区社会和谐稳定的关键；提高藏区各级领导干部运用法治思维和法治方式的能力是迫切的要求；建立符合职业特点的司法人员管理制度是藏区社会公正的保障；充分利用和发挥藏区本土资源在依法治理中的作用。

【关键词】藏区；依法治理；难点；对策

一、引言

青海藏族聚居区是西藏以外全国最大的藏族聚居区，总面积69.6万平方公里, 占全省总面积的97%，约占全国藏族聚居区总面积的45.2%。平均海拔3370米, 海拔在3500米以上的县就有14个，是全国生存环境最恶劣的地区之一。特别是三江源地区, 总面积为31.6万多平方公里,占青海省土地总面积的32.7%, 平均海拔在4000米以上。因此，高寒缺氧、生态环境脆弱、自然灾害频繁是其不同于其他藏族聚居区的生态地理特征。由严酷的自然环境导致的贫困面广、量大、程度深、基础设施薄弱、公共服务能力不足、产业发展约束条件严酷、自我发展能力不强等弱势。经济发展水平远远落后于全国平均水平。农牧民收入水平低且增长缓慢, 城乡居民收入差距较大等是全国藏族聚居区的共同特征,青海藏族聚居区尤甚。

从社会形态上看，青海藏区还是多民族、多宗教并存的省份。藏族、回族、蒙古族、土族和撒拉族等五个世居少数民族普遍信仰宗教。境内五大宗教齐全，主要宗教有藏传佛教、伊斯兰教、汉传佛教、道教、基督教、天主教和苯教。截止2012年底，全省共有寺观教堂2155座，宗教职业人员48174人，信教民众近300万，占全省总人口的52%以上。由于宗教习惯法的盛行，作为现代文明标志的法治在这一地区推行较为困难。面对经济社会的转型和社会利益分化加剧、国内外影响稳定因素复杂的局面，藏区面临着影响社会和谐稳定的诸多社会矛盾，承担着与分裂集团作斗争，维护民族团结和国家统一的重任。根据习近平总书记“治国先治边、治边先稳藏”和中央“依法治藏、长期建藏”的指示精神，依法治理藏区是藏区和全国同步迈向小康社会的关键。

二、青海藏区依法治理的难点及原因

1、社会环境封闭落后，经济发展相对滞后

青海藏区社会事业基础薄弱,加之信息闭塞、交通不便，造成市场经济不发达。地广人稀，公共服务半径大，交通网络覆盖成本高、加之地方财力捉襟见肘、无力投入，致使基础设施建设十分落后，广大藏区难以平等享有基本公共服务。人口基数少、基础教育薄弱、职业教育滞后等因素, 限制了青海藏区群众素质的整体提高, 广大农牧民缺乏劳动技能和创收能力, 观念落后、自身脱贫致富的意识不强，成为影响藏族聚居区经济可持续发展的关键问题。绝大多数农牧区地理位置分散、偏远，人口密度小，信息闭塞，处于一种相对封闭状态，很难聚集高素质人才，人才极其缺乏。历史和现实的原因，民族地区社会落后，包括政治、经济、文化、科学、教育、卫生等，有专家估计最落后的青海藏区与最先进地区的发展水平相差50年。很难想象在十分贫穷的地方有良好的法治环境。加之宗教文化的盛行，藏区的社会行为规范深受藏区习惯法的影响。人们的思想观念和行为方式和处理社会关系上也深受藏区宗教习惯法影响。作为现代文明标志的法治文化在这一区域发展迟缓，认同度低。

2、普法难度大

普法三十多年来，普法工作在藏区开展不理想，导致藏区群众对国家法律的认同度低，对法律的信仰更无从谈起。根本原因是藏区普法难度大。首先，改革开放以来，党和政府把工作重点转移到经济建设上来，一切工作转向以经济建设为重心，而忽视了对农牧民群众的思想政治和法制宣传教育。其次，由于地理环境、交通等诸方面影响，使藏区社会发育程度低，经济、文化较为落后，目前仍有相当比例的文盲，不少群众面对市场经济条件下产生的利益矛盾和冲突，往往不懂得依靠法律、依靠政府来解决，而采用武力、报复、破坏的办法，致使争议逐年增多，规模不断扩大，危害日益加重。三是普法经费少，普法经费包括法制宣传、法制教育、法制培训、法制教材、法制器材等投入，而且，应该纳入政府财政预算。但藏区受制于财政困难，投入严重不足，受大多数地区人均只有不到0.5元。而且缺乏适合藏区的统一的普法教材，普法办公室人员编制严重缺乏，且缺乏专业人员，影响了普法的效果。四是普法成本高。绝大多数藏区的农牧区地广人稀，位置分散、偏远、交通不便、人口密度小, 公共服务半径大，在牧区的生活区普法工作还能跟得上，但在生产区的普法工作大多数地区还是空白。五是普法方法简单，形式单一，加之普法人员自身的法律素养不高，影响了普法的效果。

3、司法专业人才奇缺

长期以来，专业司法职业队伍建设在藏区是极度薄弱的环节，不容忽视的是，近年来作为欠发达地区的藏区基层人民法院，由于原有的审判人员不断退休、离岗，病退，而新鲜血液又无法补充，许多地方出现了高素质人才进不来、低素质的人出不去、能力强的人留不住的现象。藏区基层法官断档现象日渐凸显，已经严重影响了审判工作的顺利开展，形势严峻。造成基层人民法院人才短缺的主要原因在于，进口不通，出口不畅，人员编制管理不当，法院在人员管理上无法形成良性的人才流畅机制。与此同时，法院待遇不高，条件不优，审判业务骨干不断流失，优秀人才更是难以吸引。在编制管理上又存在不科学、管理不规范的现象，长期以来我们把本来是专门管理的司法人员按照公务员管理，许多已考取了司法资格的人员在招录司法人员时又要求参加统一的公务员考试，使许多考取了司法资格的人员无法进入司法机关。造成法院工作人员结构不合理、法律人才青黄不接。审判力量不足的问题，已经严重制约审判工作的正常开展。许多基层法院的审判庭和人民法庭，由于法官不足3人，连合议庭都无法组成。

另外，青海藏区少数民族众多，双语司法人员严重缺乏，严重影响了涉及少数民族的涉法涉诉案件的处理和少数民族诉讼权利。双语司法人员的严重缺乏成为严重制约藏区司法体制改革的难点。

综上所述，司法专业人才队伍面临着断档，是因为高素质的人进不来、低素质的人出不去、能力强的人留不住。其核心问题或根本原因还是在于司法专业人才的职业保障制度不完善，造成人民法院工作人员的高要求与低保障之间的矛盾日渐凸显，法官、检察官职业缺少必要的吸引力。

4、部分领导干部法治观念淡薄

党员领导干部本身能不能依法执政、依法办事，关系到依法治国方略的成败。在藏区有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出。一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。

首先，从依法行政的角度看，如果基层干部出于公心严格按照政策依据办事，绝大多数群众是支持拥护的，不会引发纠纷矛盾。但从惠农政策执行中引发纠纷的调研材料分析发现，部分基层干部私心太重，厚此薄彼，甚至为了私利故意曲解政策。这些违纪违规现象不但侵害了农牧民的合法权益，而且严重破坏了党和政府的形象和公信力，是造成农村地区社会不稳定的重要因素。

其次，从纠纷案件处理看，有法不依造成法律权威弱化。许多纠纷案件本来就是单纯的民事、治安或者是刑事案件，都有相应的法律处理依据。但是在处置过程中不依法办事，过多考虑历史成因、民族习惯和宗教因素，无原则地平衡和照顾纠纷双方的利益和情绪，习惯采取劝、等、拖、耗等被动方法，造成事态升级扩大。在矛盾纠纷调处中，一方面干部工作方法简单，一方面受上级指示等因素，处理心存顾虑，通常采取搁置争议，和稀泥等方式疲于应付，导致一些矛盾纠纷常年无法解决。如各级政府虽调处过不少草山纠纷，但产生的协议书界线表述不清，为再次纠纷留下隐患。有的地区有几个甚至十多个协议、决定、纪要，造成“协议越多，纠纷越多”的恶性循环，调处纠纷的部门就事论事，没有从根本上解决问题，群众闹一次产生一次协议，协议书失去应有的权威性。双方群众均抓住对自己有利的条款不放，致使矛盾越来越激化，一些老大难纠纷均属此例。另外，在维稳工作中，不能正确处理维稳与维权的关系，往往采取老经验、老办法。信奉“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事，妥协就是和谐”，结果埋下了更深的矛盾和隐患。

从司法程序看，一些案件纠纷本已进入法院司法审理程序，案件当事人为了给法院施加影响和压力，纠集家族人员到党委政府门前示威静坐，但个别领导不加调查便指责司法机关，导致司法机关不敢判、不敢处理，转为无原则的调解，从而使案件久拖不决。使群众对法律的权威及党委、政府和司法机关的执行力产生怀疑，失去信心，转而采取上访、闹访的过激方式谋取诉求。司法的公信力就在这样的恶性循环中逐步丧失或难以建立。

5、社会群众层面法律意识缺乏

由于藏区社会发育程度低，经济、文化较为落后，不少群众面对市场经济条件下产生的利益矛盾和冲突，往往不懂得依靠法律、依靠政府来解决，而采用武力、报复、破坏的办法，致使争议逐年增多，规模不断扩大，危害日益加重。个别地区基层组织软弱痪散，封建部落意识抬头。牧区草场、牲畜承包到户，个别部落头人的后裔和一些守旧牧民群众错误地理解为国家实行私有化，在对外交往中往往以过去不同的部落划分你我，在草场的使用方面以过去部落制时代的放牧范围划分地界，近几年发生的争议有不少是以“某某地区过去是某某部落的地盘”为由引发的。法律意识淡漠不仅仅表现在农牧民身上，基层干部法治观念也比较薄弱，从青海省农村牧区社会不稳定众多现象看出，许多矛盾纠纷，都有干部运用法治思维和法治方式的能力欠缺问题。不善于运用法治思维和法治方式处理问题也是矛盾纠纷的隐患之一。

藏区各民族都有着深厚的民族传统文化和很深的宗教信仰，当出现经济纠纷时，他们有时不愿按现代法律制度规定去解决纠纷，而是乐于遵照传统的民族习惯法和宗教教义进行调处，这无疑会阻碍民族地区法治建设的发展，使民族地区法治环境较差。如在交通事故处理中，经常受到群众的围攻，干扰现场勘查，私自扣押肇事车辆，事故调处中，完全无视事故责任划分，要求赔命价，一人受伤要四、五个人的陪护费、误工费，甚至全村出动威胁当事人，本来是一起普通交通事故的处理，民警需要付出大量的精力，物力、人力来处理，造成事故处理效率低下，程序人为的繁琐。

6、对依法管理宗教事务上认识模糊、不统一

在青海藏区，稳定的牛鼻子是寺院。依法加强以寺院为核心的宗教事务管理是维护牧区社会稳定的关键。调研中发现有两种倾向不利于牧区社会稳定。一是投鼠忌器，对宗教事务管理失之于宽。为数不少的人对管理不理解,甚至反感。认为宗教信仰自由是公民个人的私事,各宗教都有自己的戒规戒律约束,不需要政府再管理。有的甚至认为管理就是限制的代名词，管理与宗教信仰自由相矛盾。还有的担心管理容易在国际上造成误解,给人提供攻击的口实。有的地方对于宗教干预司法和民事纠纷案件的现象不能理直气壮地抵制，睁一只眼、闭一只眼的现象较为普遍。二是干部对宗教政策了解不多，方法简单粗暴。维稳的方法和方式有一些失误，从而使寺院对我们产生逆反心理，抵触心理。如个别地方由于担心发生不稳定的事件，对于一些正常的宗教活动和法会的举行采取一刀切的取缔措施，导致一些信教群众和寺院产生反感心理。信教群众认为当地有关部门该干的不干，不该管的管，讲的是尊重宗教信仰自由政策的话，干的是干涉宗教信仰自由政策的事。从而把信教群众推向对立面，为今后宗教事务管理工作留下隐患和障碍。

三、藏区依法治理的对策建议

1、依法加强以寺院为核心的宗教事务管理是维护藏区社会和谐稳定的关键

在青海藏区，由于全民信教的特性，稳定的牛鼻子是寺院。民族宗教问题处理好了，社会治理、文化建设一系列的问题都能得到处理，如果处理不好将是社会发展一个很大的障碍。首要的要解决“三个定位”问题，即：一是对民族宗教的法律定位问题。在法律上要对民族宗教进行准确的定位，是政治问题、法律问题、宗教问题、还是思想意识问题？法律上不定位，将来对民族宗教问题会产生非常多的标准，这使得处理问题时采取的政策、手段不一样。比如宗教是绝对不能干涉国家问题的。二是对民族宗教行为和民族宗教人士的法律定位问题。对民族宗教行为应有严格的规定，民族宗教行为本身应该限定在民族宗教法规之内，否则就难以避免以宗教行为干涉教育、经济、文化等。现在有些宗教人士号召力远远胜过地方党政领导，这不是一种正常的现象。三是涉及民族宗教因素的事件的定位问题。现在就我国来讲，涉及民族宗教因素的事件数量增加，社会影响日趋广泛。有人认为是民族宗教政策的原因，但其实很大的原因是对涉及民族宗教事件有不太清晰的认识导致的。不同的人有不同的划分的标准，非常乱。比如根据内容、动机、手段等划分。其实以是否涉及民族宗教因素为标准可以分为两类，即典型的涉及民族宗教事件和非典型的涉及民族宗教事件。非典型的涉民事件即牵涉到的不是民族宗教问题，不能按民族宗教问题处理，而应该按相应的法律依法处理。民族宗教问题的现实诱因是综合的诱因，应该是整体的一个认识，不能简单归结为民族宗教政策。

其次，在青海藏区管理当中要着重加强国族认同教育

青海民族多，谈到民族问题时很多人民族感情溢于言表，这是很大的优点，但是作为多民族的国家在向前发展时，尤其是作为官员，应强调国族认同，作为中华人民共和国的一员，应让全体民族有国家是“大家之家”的认同感。同时各民族都应当把国家当做自己的家，疆独、藏独、台独等没有自己的市场。

最后，加强法治意识、民族意识、宗教意识和国家意识应共存一体的教育，它们之间无本质的冲突。很多人有强烈的民族宗教意识，却没有法治意识、国家意识。在民族地区普通公民的这些意识可以共存一体，没有本质的冲突，我们所要做的就是强调法治意识和国家意识，把所有的意识都要贯穿于一处，应该是一个国家的公民所能做的。

2、提高藏区各级领导干部运用法治思维和法治方式的能力是迫切的要求

各级党员领导干部是社会事务的服务者和管理者，是法律制度的执行者，更是和谐社会的缔造者。依法治国是十八大以后的时代要求，因此必须引导政府转变职能，认真贯彻法律至上的法治原则，严格依法办事，依法行政，维护社会的公平正义。只有实行法治，通过法律程序和法律手段解决社会纠纷和矛盾，才能保证社会公正。坚持依法行政，把解决社会矛盾和冲突纳入法制化的轨道，并严格按照法定权限履行职责、行使权力，引导人民群众通过法定程序表达自己的利益诉求，通过合法手段维护自身的合法权益，从而保证社会的稳定有序，实现社会和谐。

3、建立符合职业特点的司法人员管理制度是藏区社会公正的保障

法治社会的一个重要基本标志是必须具有一支健康、有序、符合司法运行规律的专业司法职业队伍。司法人员是法律的化身，是一个特殊的职业，它不同于其他国家公务员，主要表现在它独特的职业准入、职业意识、职业道德、职业技能、职业形象、职业保障和职业监督。司法人员职业化建设就是要求从司法人员的素质、制度的落实等方面开展工作，建立一整套符合司法人员职业特点，保障司法人员依法独立、公正行使审判权的有效机制，

4、充分利用和发挥藏区本土资源在依法治理中的作用

由于中国社会的差异性和发展的不平衡，要看到国家法在青海藏区这一独特地区的全面落实需要一个过程和条件的积累。在这一过程中，造成国家法律实施中有不少“灰色地带”，需要借助藏区习惯法中的好的本土资源的利用和发挥。因为，从法社会学和和法人类学的角度看，好的民间习惯法在维护当地的社会秩序方面发挥着独特的作用，因此，藏区的治理中充分利用和发挥藏区本土资源在依法治理中的作用是绝对不应忽视的问题。例如，由于藏区在我国的所处的地理位置，生态保护成为藏区的首要任务，同时也是国家的战略目标。从这一角度看，依法治理的表层目的是藏区社会秩序的稳定，而深层的终极目的是作为全球第三极的生态平衡这一战略目的。而在这一问题上，藏区的民间习惯法具有无以伦比的独特优势。因为，藏区民众信奉万物有灵，神化自然的世界观和精神生活大于物质生活的价值观，赋予生态自然环境的神圣不可侵犯性。这种观念根深蒂固地存在于藏区的民间习惯之中，起到了保护自然物种和维持生态平衡的作用。因此，从国家战略的角度，充分利用和发挥藏区本土资源在依法治理中的作用是藏区依法治理的题中应有之义。

【参考文献】

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[5]刘思达，吴洪淇.法律边疆地区的纠纷解决与职业系统［J］.社会学研究，2010.1.

【作者简介】

赵喜平（1966-）男，汉族，青海西宁人，中共青海省委党校副教授，研究方向：法理学。