（贵州大学公共管理学院 贵州贵阳550025）

【摘 要】本文概述了贵州省印江县基本概况，阐述了城镇化建设对印江县土地的影响，分析了在城镇化建设中印江县土地利用方面存在的问题，提出城镇化进程中合理利用土地的对策：挖掘土地潜力，集约利用土地；加强生态环境保护和生态建设，防止土地质量下降；健全和完善小城镇土地利用管理制度；协调城镇扩张与耕地保护的关系；树立科学的土地伦理观。

【关键词】城镇化；土地问题；合理利用；对策

城镇化是当今社会经济发展的重要课题，也是工业化和经济社会现代化的必然趋势，是城市发展的必要过程。不仅推进了社会经济的发展与进步，提高了人民的生活品质，同时城镇化也会让社会经济关系产生剧烈的变动，引发农村和城市协调发展等系列问题。目前，我国正在城镇化建设过程中，因此，如何协调好城市发展与土地利用之间的关系，合理、高效、集约地利用土地资源，对我国城镇化的建设及推动社会经济的协调有序发展具有重要意义。本文以贵州省印江县为例，探讨该问题。

一、贵州省印江县基本概况

印江县位于贵州省东北部，铜仁市西部，地处武陵山脉主峰、佛教名山、国家级自然保护区——梵净山西麓，是国家西部大开发和实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点的核心区域，贵州省重点打造黔中经济区的重要支点和连接成渝经济圈的桥头堡。全县国土面积1969平方公里，辖17个乡镇347个行政村8个居委会，全县总人口43.76万人。

印江属亚热带温暖湿润季风气候，年均气温16.8℃，年降雨量1100mm左右，自然资源极为丰富。全县森林覆盖率达50%，全县矿产资源种类多样，有锰、硅、镁、花岗石、玉带石、煤、硫铁矿、重晶石等50余种，炼镁白云岩矿、硅石矿储量超过千万吨。全县河流总长223公里，年径流量12.5亿立方米，水能蕴藏量6万千瓦，有地下热水泉10余处。

自西部大开发以来，印江县城镇化建设加快，旅游推介和招商引资取得新发展，全县工业经济取得新突破。2014年1-10月，全县完成工业总产值328751万元，同比增长16.8%。其中：规模（2000万元）以上工业总产值260419万元，增长14.6%；规模（2000万元）以上工业增加值66289万元，增长15.7%。预计到2015年，全县工业总产值达到55亿元，年均增长36.5%，其中完成规模以上工业总产值43亿元，年均增长40%，完成规模工业增加值8亿元，年均增长38%，实现税收1.5亿元以上，三次产业结构调整为26.9：34.8：38.3，工业增加值占GDP比重提高到25%，对经济增长的贡献率达35%以上，产业结构进一步优化，工业主导作用明显增强，实现“增比、进位、突破”。

二、城镇化建设对土地的影响

1、人口增长及聚集

人口增长及聚集带动了城镇经济的发展，同样也引发了农地减少及土地质量下降的问题。城镇化的实质就是城市化、都市化，是“农民”转“市民”的过程。农村人口向城镇聚集是城镇化最基本的特点。农业人口的比重在城镇化的过程中逐步下降，工业和服务业人口比重随着城镇化的发展逐步上升，城镇化影响人口结构的转移，使工业与服务业快速发展。而为了满足新增城镇人口最基本的生活，有大量的农业用地转为住宅等基础用地也成为必然趋势，城镇化促进了农业用地转化为非农业用地的进程。且因城镇化的建设，大量农村劳动力转移到城镇，导致了原本靠耕种农地来获得生活收入的劳动力减少，致使耕地大量荒芜，质量下降。

2、土地利用结构发生变化

城镇化的发展推动了产业的聚集，同样也使土地利用结构缺乏稳定性。经济的发展首先意味着经济结构的变化。从土地利用角度来看，产业的聚集和升级表现为土地的利用结构调整和变化，主要是由于不同的经济部门在土地占用水平上的差异以及发展的不平衡所导致的。而区域的土地利用结构变化则会使农地的面积发生变化。以贵州省印江县为例，本文利用式2.1计算了印江县2003-2012年间的土地利用变化情况。

区域土地利用的变化幅度指的是土地利用变化面积的变化程度，它可以反映出不同土地类型在总量上的变化。通过分析其总量变化，就可以了解土地利用结构的变化和土地利用变化的总态势。其数学模型为：

表1显示，印江县10年来，土地类型变化幅度具体情况如下：①耕地减少，耕地变化幅度为-4.67，未利用土地被开发，土地结构发生变化；②草地及其他用地（包括未用土地）有所减少，变化幅度分别为-24.90、-35.46；③建设、交通、水利等方面都有大幅增加，变化幅度分别为277.23、731.24；④农业等其他土地变化幅度较小；⑤林地与园地有所增加，变化幅度为13.35、41.17。

数据分析结果显示，印江县近几年经济发展与城镇化进程加快，城镇化建设对基础设施的土地投入及闲置土地与未开发土地使用量较多。土地的集约利用度不高，土地利用结构不稳定，部分土地类型变化幅度较大。但因印江县位于武陵山脉主峰梵净山西麓，处风景名胜区保护范围内，生态环境受到了严格控制和保护。故印江县的农业土地虽有所减小，但基本能保证农业生产及生活所需。

3、技术进步加快了土地的占用

技术的进步提高了土地等稀缺资源的利用率，同样也加快了人们对自然资源的掠夺速度。原本靠投入更多资源来获取发展的方式转变为通过科学技术的进步来改变资源利用率的发展方式。这种改变能够使资源利用效率得到更好地提高，解决了土地因过度开发而造成的生态环境的破坏等问题，从而实现了可持续发展的目的。但从土地利用角度来讲，经济发展和城镇化建设进程的加快，是土地集约利用与土地结构调整导致的。而究其原因还是由于技术的进步、投资的增加。城镇化提高了工作效率，但是它也加快了对土地等自然资源的掠夺速度，开发时间被大大缩短。土地、林地等稀缺资源恢复和生长周期长，速度慢，跟不上被开发的速度，导致环境了的恶化。

4、经济的发展导致土地结构不合理发展

经济的发展使土地集约度与人居生活水平快速提高，同样也导致了土地结构不合理发展。经济发展是土地利用变化的决定性因素。从土地利用方面来讲，经济的快速发展促进了土地利用效率与集约度的不断增加，现代交通与区域基础的建设，使区域城市体系进一步完善，居住条件与人居环境质量提高。但随着人均国内生产总值或国民收入为指标的经济发展和消耗水平的加快，人们对居住条件、福利、基础设施、交通、能源与教育的要求也相应提高。用地需求增大，加快农业用地转化为非农业用地的速度。所以，经济的发展不仅会带来城镇化的快速发展也会使农业用地大量转化成城镇建设用地，导致土地结构不合理发展。

5、相关制度和政策

计划生育政策虽有效地维持了人地平衡，但土地管理制度的不完善也导致了土地资源的严重浪费。计划生育是我国的基本国策，通过实行计划性生育，有计划地控制了人口增长。但现今的土地市场管理制度不完善也给许多“有心人”制造了钻政策空子的机会，导致了许多不按法规办事的案件发生，并越演越烈。有些地方政府更是为了方便操作，控制了本辖区内的土地，这势必会导致土地控制权和所有权的分离，从而产生委托代理的问题。为此，地方政府对土地市场进行了一系列不适当的干预，导致了土地资源的利用率低下和严重的浪费。所以，我国要不断完善土地制度，保证城镇化的有序的进行。

三、城镇化过程中土地利用存在问题

1、土地集约利用程度较低

由于“开发区热”的影响，各地普遍开始在城区周围搞开发区、新区等扩建城市规模，以求尽快得到发展。但由于当地经济条件的限制以及政府对项目考核不到位，导致许多开发区或者大型设施建设资金不足，项目得不到落实，造成建设一半或还没建设的项目被闲置，导致了大量的土地被浪费，出现了“征而不用”“开而不发”的现象。且乡村居民点建设与乡镇企业占地过多且分布散乱，土地结构及空间分布不合理，城镇建设中大量土地粗放利用，土地集约利用程度较低。

2、土地质量下降及生态环境恶化

在污染物种类的排放中，直接影响土地质量的就是工业废水排放及工业源固体的排放。普查中发现印江县普查的540家企业中只有一家企业的废水经过处理。这些未经处理的工业废水直接排放到了江河湖、库等环境，一部分则直接流向水田，严重影响了土地质量。（详见表2）

表3结果分析，印江县的工业废物排放产生总体数量虽多，可是直接排放的固体废物并不多。但是首先接触到固体废物的环境还是土地，因此，虽然数量少，仍然会对土地质量产生影响，导致土地质量下降

表4统计结果分析，印江县连续两年撂荒总面积为3.00万亩。其中田0.60万亩，土2.40万亩。近年来，印江县城镇化建设加快，第一产业的人口向第二产业流转，农业生产人力减少，导致农村的土地大量荒芜，而部分在种农地因普遍使用高效率的化肥、农药等进行农业生产，化学农用品的使用量加大，有机化肥投入不足，化肥使用不平衡，导致了土地耕层变浅，土壤质量与保肥能力下降，农耕化学农药使用量的增加导致了土地质量的下降。

综合以上数据分析，乡镇企业规模一般都较小，各种生产设施及生产技术都很简陋落后，为获取更大的经济利益，减小了对防污、治污方面的投入，致使其生产后产生的三废达不到排放标准。加之乡镇企业的布局分散，因而污染的程度及范围都被扩大化。且由于城镇化的建设，产业结构发生变化，从事农耕生产人口减少，耕地连续两年撂荒现象日益严重。

3、小城镇土地利用管理制度不健全

长期以来，基层乡镇的土地权属管理工作缺乏有效的措施，土地产权关系混乱。各地农户掌握的土地、林地、房屋、等资源除了自身耕种、居住和经营外，很难进入市场流通或流转。农村土地承包制也存在许多问题，特别是经过二轮承包后确权工作十分困难，部分《农村土地承包经营权证》没有及时分发到户，出现“有证无地、有地无证、一地多证、一证多地、无地无证”等多种现象，许多地方存在着产权关系与现有经济关系脱节等问题，土地管理中的产权问题变得极为混乱复杂。小城镇土地储备制度不完善，土地供给方式单一，土地利用规划中的用途分区较为混乱，土地用途管制制度的实施缺乏规划依据，土地用途管制制度也难以全面落实。

四、城镇化进程中土地利用问题的解决对策

1、挖掘土地潜力，集约利用土地

充分挖掘自身潜力，尽可能的增加耕地的数量，整改与复耕原有农用土地，落实对耕地的保护，通过全面的统筹规划、加大土地监管力度，监督城镇存量土地的集约利用程度，构建城镇土地集约利用潜力评价指标体系。加快旧城区改造，提高土地利用率，改善居民的生活环境和生活水平。尽快回收闲置土地，放入土地储备系统，再进行合理的土地资源配置。规范农村居民点建设，控制乡镇企业用地规模，完善城镇土地集约利用管理制度。

2、加强生态环境保护和生态建设，防止土地质量下降

严格控制工业排放标准，减少对土地的化学污染。优化施肥结构，提高土壤养分。提高生产技术，减少化学农用品的使用量，平衡土壤结构，宏观调控，尽量提升农作物价值，提高土地的质量。保护好特殊的地形地貌及风景名胜区，如贵州省印江土家族苗族自治县，其建设规划要考虑到喀斯特地貌多溶洞的特殊性。其建设发展必须保证其原有山林绿地，保护风景名胜区的完好。提倡建设宜居型城市。城镇化好坏的标准，不仅要考虑其经济的发达程度，还应该考虑是否适合人类的居住与生活。只有经济与生态环境共同进步，才能实现真正的可持续发展。

3、健全和完善小城镇土地利用管理制度

实施多元化产权制度，培育及完善城镇土地市场，推进小城镇土地使用制度改革，促进土地资源的优化配置。首先，要严格控制城镇用地，实行统一规划、征地、开发、出让与管理，保证耕地总量控制平衡，并制定合理的土地供应计划，规范土地供应程序，促进土地市场良性发展。其次，以产权改革为链接，以土地流转市场建设为基础，创新制度，通过外部环境和土地流转模式多元化的探索，寻求土地产权制度改革的有效途径将促进城镇化健康有序地发展。再次，全面落实土地用途管制制度。提高土地利用规划队伍素质，增强技术力量、编制相关技术规程，做好乡镇土地利用规划，建立土地用途监管系统，严格监控项目建设，建立清晰的土地用途分区。最后，完善土地储备制度与农村土地流转制度，改变单一的土地供应方式，提高城镇土地集约利用程度，及时供应建设土地。保护耕地和保障农民的合法权益，协调好小城镇建设用地与耕地保护的关系，引导农民宅基地和责任田的有序流转，调整土地利用结构，盘活存量土地，妥善解决城镇建设用地。

4、协调城镇扩张与耕地保护的关系

严格执行耕地保护政策，合理规划土地，减少盲目扩张。应当积极执行国家耕地保护政策，加强城镇土地规划的科学性和合理性，并严格执行土地规划，防止违法违规现象的产生，制约城镇土地扩张速度和数量。政府土地管理机构严格监督执行“耕地占补平衡”措施。“占一补一”等措施对耕地的占补平衡起到了一定的作用。某些后备资源不足的省份，如贵州省（134亩），如果不能“占一补一”还可以实行“占一养一”“占一整一”的办法，即占用一亩耕地则必须整理、复垦一亩或改善一亩中低产田粗放经营状态，提高现有耕地产出水平的耕地平衡办法。

5、树立科学的土地伦理观

土地伦理是人类在长期的生活生产当中形成的，是关乎于人与土地环境之间的关系思考与道德规范。土地利用既是经济问题，又是社会与生态问题。在城镇化的过程中对土地的需求发生了变化，人们必须要用正确理智的视角和历史责任感的认识来对土地进行分配和利用，尊重土地利用规律和生态环境。历史的发展已经证明了只有合乎伦理规范的使用土地，才能使土地资源等生态环境得到可持续的发展。因此，在城镇化建设中我们应该遵循自然规律，树立好正确的土地利用伦理观，促进土地利用目标的实现及社会经济和自然环境的可持续发展。

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[7] 贵州省印江县农牧科技局. 印江县连续两年丢荒的耕地面积调查统计表[Z].2014.

【作者简介】

任恒熠（1992.7—）女，贵州铜仁人，贵州大学行政管理专业硕士研究生，研究方向：地方政府与城市管理.