雾霾治理中的政府责任追究机制建构

马柳颖 李洋

（南华大学 湖南衡阳 421001）

【摘要】文章概述了我国雾霾污染及治理现状，界定了政府在雾霾治理中的责任，政府作为公共事务的管理者，对雾霾的治理负有不可推卸的责任。分析了政府在雾霾治理中失责的原因，探讨构建雾霾治理中的政府责任追究机制：要树立正确地执政理念；落实政府问责制度；健全相关立法；完善监督机制。确保其职责的履行，实现雾霾污染的有效治理。

【关键词】雾霾； 治理； 政府责任； 追究

一、雾霾的污染及其治理现状

近年来，我国多地频发大气污染，其中雾霾尤为严重。PM2.5、气溶胶等词汇一度成为舆情热点，蓝天白云成为人们认为最稀缺的自然资源。我国的雾霾污染问题呈现范围广、面积大、持续时间长等显著特点，给人们的生产、生活带来了严重危害。雾霾发生时会出现大量极细微的颗粒物悬浮于空中的现象，导致空气浑浊、能见度降低，给人们的出行造成诸多不便，频发交通事故；而且这些颗粒物被人体吸入后极易引发呼吸道或心脑血管疾病，甚者影响人们的心理健康；另外，雾霾发生时各类病菌依附于颗粒物之上，随着空气的扩散而传播，会出现腐蚀农作物和感染畜禽等情况，直接影响农作物产量和畜禽的质量，给农业、畜牧业造成直接经济损失。不仅如此，空气质量是衡量一个地区是否宜居的重要指标，严重的雾霾污染会影响居住环境，甚至对一个地区的旅游业、对外贸易等造成一系列的负面连锁反应。总之，这种灾害性的空气污染已经对人们的日常生活和社会的良性发展造成严重危害，探寻其治理之策已刻不容缓。

造成我国雾霾污染的原因有很多，究其根本则与粗放式的经济发展方式相关。我国实行改革开放以来，一些政府部门为追求可观的GDP数值，走上这条高投入、高消耗、低产出的经济发展道路。这种以经济建设为中心的执政理念的确使中国在短时间内快速发展，人们却因忽略生态环境保护而不得不面对严重的生态危机，雾霾便是惨痛教训之一。我国没有摆脱西方国家“先污染、后治理”的老路，但政府已经意识到了这个严重的污染问题并下决心去治理。

令人欣喜的是，党的十八大报告中提出要“建设美丽中国”，将生态文明建设提到了前所未有的战略高度；新一届政府更是表态要“像对贫穷宣战一样，坚决向污染宣战”；立法部门颁布最新修订的《环境保护法》，其中对雾霾等大气污染治理做出了针对性的规定；各地政府也相继出台各项治霾措施，从严控污染源、调整能源结构、区域间联防联控等多管齐下。不懈的努力确实使美好的蓝天出现在APCE会议期间，但却昙花一现，雾霾仍像梦魇一般驱之不散。当前雾霾成因的复杂性带来的是治理工作的综合性，没有灵丹妙药可以迅速解决问题，环境保护工作任重道远。而“保护环境，人人有责”的响亮口号正揭示着人们要为此承担起相应的责任，这种责任也是多方面的，包括：企业、个人和政府。而政府作为国家事务的管理者，理应对雾霾问题承担首要责任。同时我们需要理性思考，政府应当在雾霾治理中具体承担何种责任？如若未能履职，将承担怎样的后果？

二、雾霾治理中的政府责任

1、雾霾治理中的政府角色定位

雾霾污染接踵而至，任何人都难于免遭其危害，这也时刻提醒着人们保护环境迫在眉睫。政府作为公共事务的管理部门，是公权力的掌控者和公共利益的维护者，在环境保护环节中担当者无可替代的角色。

2、政府在雾霾治理中的责任内容

第一，政治责任。即政府工作人员有制定和执行符合民意的公共政策的职责，以及没有履行好这些职责时所应承担相应的谴责和制裁。政府在治理雾霾过程中，制定治霾防霾的公共政策、加强相关的宣传和科普工作等行为乃自身职责所在，必须履行。正如《环境保护法》所规定的，政府要对所在区域内的空气质量负责，严格保护生态红线。若未履行该职责，应被提起政治问责。

第二，法律责任。其中包括两个层面的含义：一是指政府在治理雾霾过程中所承担的法律保障责任，具体表现为：制定和完善治理雾霾相关的法律法规以及规范性文件，界定各利益主体在雾霾治理中的权利与义务，并且明确各利益群体遭受权益侵害时的法律救济途径。二是指政府工作相关责任人员在治理雾霾过程中存在违反法律规定的行为时，必须依法承担的责任与损失赔偿。《环境保护法》、《大气污染防治法》和国家监察部和国家环保总局联合发布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等都已分别作出相应规定，强化了政府相关责任人员的法律责任。党的十八届四中全会也已提出要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，以此保障政府责任的履行。

第三，经济责任，即政府必须承担雾霾治理中资金投入的责任。《环境保护法》第八条规定“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益”。雾霾的治理需要时间更需要资金，监测空气质量的高端设备、为加大城市绿化种植的树木、重污染企业搬迁和升级改造过程中的庞大资金链等等，无一不需要政府的财政支持。这就意味着政府务必承担起治霾过程中资金筹措和管理的巨大责任。

三、政府在雾霾治理中失责的原因

政府在雾霾治理中负有不可推卸的责任，但就我国目前情况而言还存在着责任缺失的情况，具体原因分析如下：

1、政府滞后的执政理念以及片面的政绩观

政府在雾霾治理过程中的失责情形首先要归因于滞后的执政理念。为了追求GDP数值，一些地方政府往往只重经济而忽视环境保护，热衷于参与微观经济活动而疏于基本的社会管理。如此导致的后果是严重的生态危机，雾霾便是最直接的佐证。这种“唯GDP”的滞后执政理念和片面的绩效观已经严重阻碍了可持续发展道路的进程。另外，政府工作人员的责任意识还很淡薄。受中国长期集权思想的影响，“官本位”思想根深蒂固，一些政府工作人员仍然盲目追求于高职位带来的“高权力”，反而轻视甚至忽视了本应履行的职责。这也成为了雾霾治理中政府责任追究不到位的思想障碍。

2、问责机制不健全

为了促进各级政府积极履行治理雾霾的职责，仅规定其具体责任内容是不够的，还需要完善的问责机制作为制度保障。我国在此方面的规定十分有限，而且只体现在一些规范性文件中。国务院颁发的《大气污染防治行动计划》中规定“对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批，取消国家赋予的环境保护荣誉称号”，这一条款是行政法规中鲜见的直接针对地方政府法律责任的规定。可见，政府问责机制尚需完善，尤其针对问责主客体、事由、程序等内容的规定。

3、相关立法的不完善

孟子曰：“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，意在规范的制度离不开法律约束。政府虽是公权力的拥有者、公共事务的管理者，但其行为仍需受到法律规范的制约。我国现行法律中有关政府责任的规定非常有限，尤其提及政府失责时被问责的内容太过笼统、操作性不强，尚未形成完善的法律体系。另外，公民环境权并未落实于我国宪法和法律中，这使得公民的环境权益不能得到法律保障。政府在环境治理中的履职情况得不到有效监督，环境行政公益诉讼制度亦不健全，最终导致其滥用权力反而造成对环境的损害。因此，我们必须完善相关的法律法规，从而为规制政府履行其职责设立完备的法律基础，真正做到“有法可依”。

4、缺乏监督机制和公众参与

“只有让人民来监督，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”强化雾霾治理中的政府责任同样需要完善的监督机制和公众参与。新《环保法》已经规定了政府要为公众参与和监督环境保护提供便利，但就我国目前的情况来看还存在弊端。第一，监督机制不健全，缺乏外部监督。目前上级政府监督下级政府的监督方式仅在系统内部运行，易造成包庇或流于形式，并且致使最上一级政府不能得到有效监督与约束。第二，缺乏外部监督。公众参与对于落实政府责任的作用不容忽视，但由于环保信息不对称、参与途径单一等原因造成的公众参与过于形式化，不能发挥其有效性。

四、雾霾治理中政府责任追究机制的具体构建

所谓冰冻三尺非一日之寒，治理我国如此严重的雾霾污染需要时间，更需要政府的行动力。而落实政府责任，重在制度约束。构建雾霾治理中的政府责任追究机制主要从以下四个方面进行：

1、树立正确地执政理念

理念乃行为之先导，强化雾霾治理中的政府责任最重要的就是树立正确的理念。首先，树立可持续的发展理念。在制定相关公共政策和执法过程中，正确处理经济发展与生态环境之间的矛盾，将生态文明建设从口号落到实处，切实保障公民的环境权益。其次，强化政府工作人员的责任意识。政府工作人员所拥有的权力本是人民赋予的，因此必须履行其职责。这就必须打破传统的权力思维惯性，坚持从人民的根本利益出发，强化政府工作人员以民为本、执政为民的责任意识。最后，树立正确地绩效观。改变以单纯GDP增长来衡量地方官员政绩的考核形式，将空气质量列为考核指标之一，建立绿色GDP政绩考核制度。将雾霾的治理效果与政府工作人员的仕途升迁挂钩，他们才会产生危机感，在制定和执行决策时自会增加自觉性。

2、落实政府问责制度

健全的责任追究机制需要完善的问责体系，主要包括问责的主客体、事由、程序等构成要件。首先，界定问责主体，即有权进行问责的对象。现行法律中所规定的主体范围很窄，仅涉及政府内部上级对下级的问责。然而，相对广泛的视角可以更好的监督政府的治霾行为，因此建议问责主体多元化，尤其扩大异体问责范围。加强司法机关、权力机关、新闻媒体以及社会公众的问责，促进责任追究机制良性互动。第二，明确问责客体，即被问责的对象。主要针对有治霾责任的政府工作人员，尤其要强调的是行政首长。在政府决策中，行政首长有最终决定权，其他工作人员参与并执行，都应该承担相应的责任。一旦失责，理应被提起问责。第三，规范问责事由。为使责任追究机制更具操作性，有关问责事由的规定应该既涵盖全面又体现一定的量化依据。主要包括政府在治理雾霾过程中出现的如下情形：乱作为或者作为不力，即政府工作人员失职渎职、决策失误、监查不力等行为造成的治霾不善；不作为，即消极对待治霾问题，例如未及时公开环保信息、纵容包庇污染企业等。总之，这些行为均给雾霾治理带来阻碍，必须被提起问责。此外，科学而规范的问责机制还应包括提案、调查、处理、申诉复查在内的问责程序，从政府、行政、法律等角度的责任承担方式，等等。当然，这终究只是一种被动的事后程序，公众最期盼的还是免遭雾霾的侵害。

3、健全相关立法

法不授权即禁止，政府的行为必须限制在法定的权力范围内，任何越位、失位的行为都应当被追责。因此，为进一步强化雾霾治理中政府责任追究机制，必须健全相关立法。首先在政府责任承担方面，通过修改相关立法加强对政府责任的相关规定，细化到具体责任内容、失责后的惩处方式等问题。尤其应当加大对失责行为的处罚力度，只有与其切身利益挂钩，才能确保其履职的积极性。其次，我国应在宪法、法律中确立公民环境权，以法律的方式为公民的环境利益提供保障。再次，拓宽环境行政公益诉讼的原告资格。公民作为雾霾发生时的直接受害者，有权对政府的失责行为提起环境公益诉讼。这样既能保障公民的环境权益，也能确保政府的责任履行。当然，再健全的法律规定若未被执行也无济于事。正如明朝政治家张居正所说：“天下之事，不难于立法，而难于法制必行”。 相关部门只有坚定地依法执法，才能最大程度的发挥法律效益，严惩打击违法分子。

4、完善监督机制

完善的监督机制对政府的有效约束，可以增强政府承担责任的自觉性。对雾霾治理中政府责任的监督则需要从两个方面入手：一是内部监督。首先扩大环保部门的权力，将监察地方政府治霾的履职情况作为重点考核指标。其次对于政府的失责行为建立完善的惩处程序，保障其职责的履行。二是外部监督。首先落实公众参与机制。公众参与的重要前提是环保信息的公开，因此在进行决策前，政府应依法公开相关信息以此保证公民的知情权。其次保证公众参与形式的多样化，尤其完善环境听证制度。再次，鼓励有影响力的环境公益组织的成立和活动。环保NGO有组织的参与各项环保活动并有效监督政府的治霾行为，将成为一支强有力的绿色力量。

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[5]肖萍.环境保护问责机制研究[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2010，(4) .

【作者简介】

马柳颖（1967.11-），湖南衡阳人，教授，研究生导师，主要研究方向；行政管理。

李洋（1990.6-），北京昌平人，政治与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向：行政管理。