试论当前国际反恐合作中存在的突出问题

李阳

（延安大学政法学院 陕西延安 716000）

【摘 要】本文就从集体行动困境难以解决、美国“双重标准”反恐加深合作的困难、国际恐怖主义出现的新特点、国际反恐问题的严峻性与其关注程度下降的矛盾等几个方面对当前国际反恐合作中存在的突出问题进行了系统的归纳和分析，意在使人们对国际反恐合作现状有更加清醒地认识和准确的把握，并促使中国在反恐问题上制定出正确的安全战略和对外战略。

【关键词】国际反恐合作；存在问题；国际恐怖主义；国家利益

不可否认，在“9.11”过去的十多年里，国际社会在打击恐怖主义方面取得了很大的成就。但存在的问题也不少。这些问题在很大程度上妨碍了国际反恐合作的顺利进行，削弱了某些合作机制的效力，甚至直接影响着我国安全战略和对外战略的制定。了解这些问题，充分认识全球反恐合作的难度和复杂性，不但有利于我们对中国崛起面临的内外部安全形势有较清醒和准确地认识，而且还有助于我们把握全局，制定出正确的安全战略和对外战略，实现国际反恐合作和最大限度维护国家利益的双重目标。这些问题主要表现在以下几个方面：

一、集体行动困境依然困扰着国际反恐合作

恐怖主义的横行给世界各国人民带来了巨大灾难，造成了重大人员伤亡和财产损失。尽管国际社会都认识到恐怖主义的危害，也能够意识到加强国际反恐合作关乎各国的共同利益，但共同的利益并不能保证合作一定实现。由于各国对恐怖主义的认识存在分歧，各国所面临的恐怖主义威胁程度不同，可用于投入到反恐中的资源存在差异, 以及国内政治因素的影响，在没有外部因素介入的情况下，国家可能会选择不合作或者不积极合作。打击恐怖主义所获得的安全环境可以被视为一种公共产品, 该产品的消费具有非排他性。那些没有提供反恐合作的国家照样可以通过“搭便车”来享有安全收益。[1]这就导致国际反恐陷入集体行动困境，这直接影响了反恐的效果。

从目前来看，国际反恐合作在多个层次上同时进行着，有普遍性合作、 多边合作和双边合作等。联合国是普遍性反恐合作最具代表性的组织，然而在面对恐怖主义问题时，成员国首先考虑的是独立和主权，不一定是安全。除此之外，联合国和其专门机构没有足够的军事力量来对恐怖主义实施强制性措施，导致联合国在任何一个有关反恐的国际协议的制定和执行中，总是存在大量争议，几乎在大部分问题上都不能达成一致。既然普遍性的反恐合作困难重重，很多国家将国际反恐合作的眼光转到区域性的国际组织，尝试在多边合作中来解决恐怖主义问题。比较有代表性的有欧盟、美洲国家组织和上海合作组织等，但是由于一个组织中仍然存在着不同的利益要求，要执行一个共同的反恐行动仍然是非常困难的，这就把大部分的反恐合作交给了双边合作或者是多边框架下的双边合作中去。

从以上国际反恐合作分析中可以看出，国际组织在反恐斗争中往往处于无力地位，国家间的反恐合作基本上停留在双边的水平上。事实上，不论是普遍性合作，还是多边和双边合作，国家作为当今世界最重要的组织行为体，在国际反恐中仍然扮演着不可替代的作用，然而这种作用又是自相矛盾的：一方面, 国家是反恐力量的主要载体，离开了国家，不可能解决恐怖主义问题；另一方面，国家间的利益斗争和认识分歧, 又给予恐怖主义以重要生存机会, 又使恐怖主义问题不可能真正解决。[2]在国际合作打击恐怖主义的过程中, 各国的积极性存在很大的差异，集体行动困境一直困扰着国家间的反恐合作，至今还没有更好的办法解决。

实事求是的说，面对极端恐怖主义的威胁，大国间除了携手合作对付之外，别无他法。[3]那么，国际社会如何有效解决反恐合作过程中出现的集体行动困境, 推进国际反恐合作更好的实现, 成为了一个需要在理论上和实践上都加以解决的重要问题。

二 美国的“双重标准”让国际反恐合作大打折扣

对于恐怖主义，全球还没有一致的定义，即使在同一个国家，不同部门的看法、定义也不尽相同。尽管恐怖主义的认定标准难以统一，但一个负责任、讲法治的国家至少应该坚持一个统一的国家标准。美国对于恐怖主义的认定一直坚持所谓的“美国标准”，即以“美国标准”作为“国际标准”，在国际社会推行其“美国标准”。

美国对自己认为是“恐怖主义”的国家或者组织发动攻击，对自己有利的“友好国家”的恐怖行为则采取庇护、支持的态度。如美国无视巴以冲突根源，一味偏袒以色列，指责巴没有约束“恐怖分子”，无视以色列对巴激进组织发起的“定点清除”行动；在前南斯拉夫政府军镇压科索沃民族解放军之前，美国政府也承认科索沃民族解放军为恐怖势力，然而，为了本国在东欧的利益，美国把前南政府的行动视为对人权的侵犯。在反恐斗争中，美国长期以来都采取实用主义政策和“双重标准”的霸权主义做法，根据自己的利益需要，偏袒一方，打击另一方，从而使矛盾冲突更加尖锐复杂。

最近十多年来，包括中国在内的许多国家都遭受了恐怖主义的威胁，然而以美国为首的西方国家在打击恐怖主义、人权等问题上长期存在的“双重标准”，这客观上构成了恐怖主义威胁升级的复杂的国际环境，也增加了国际反恐合作的难度。打击恐怖主义需要国际社会的共同努力，作为目前世界上综合实力最强的美国，应该以正义方式行正义之事，在打击恐怖主义问题上一视同仁，这样才有可能取得反恐斗争的最终胜利。因此，国际反恐合作应该反对一切形式的恐怖主义，摈弃“双重标准”，不断尝试建立更加务实有效的合作机制。

三 国际恐怖主义出现的新变化使得反恐形势更加严峻

近些年，随着国际打击恐怖主义形势的一系列变化，国际恐怖主义表现出了新的组织形态，甚至出现“国家化”的组织形态，2014年6月，巴格达迪在摩苏尔宣布，“伊黎”更名为“伊斯兰哈里发帝国”（简称“伊斯兰国”），疆域不仅包括伊斯兰会议组织（OIC）所有成员国，还包括地中海北岸的意大利、西班牙和中国新疆。巴格达迪自封为“哈里发”，要求全世界穆斯林服从他的统治。联合国安理会于 2014年7月30日认定“伊斯兰国”为国际恐怖主义组织4。恐怖主义的新的组织形态是根据国际反恐形势的变化而进行的调整和改变，新的恐怖主义形态体现出其组织上的多元化。新形态的恐怖主义有共同的目标，就是建立政教合一的“哈里发国家”。

恐怖组织在组织方式转型的同时，通过各种手段大肆对社会进行激进化宣传，煽动个体公众发动“孤狼”恐怖主义袭击。近年来，西方国家接连发生“孤狼”恐怖主义袭击事件，如2011年发生在挪威的布雷维克枪击案、2012年发生在法国的图卢兹系列枪击案、2013年发生的英国士兵伦敦被杀案等。在这些恐怖事件中，犯罪主体即“孤狼”与恐怖主义组织之间没有隶属关系，犯罪行为突发性、随机性、隐蔽性、灵活性极强，往往以出人意料的形式，试图在短时间内造成无辜者伤亡，甚至大规模的群死群伤，从而重创社会心理、制造轰动效应和社会恐慌。[5]

互联网等技术的应用使恐怖主义活动增加了技术含量，同时也为恐怖组织传播恐怖主义意识形态提供了便利。网络正成为恐怖组织煽动、招募、资助或策划恐怖活动的便利工具，而所谓“网络恐怖主义”也日渐成为恐怖主义发展的一个趋势。[6]恐怖分子借助网络使得他们有更多的方式躲避各种限制、监控，使得恐怖活动的策划联络也更加容易，因信息传播速度和覆盖面在现代社会都得到了长足发展，恐怖袭击事件的影响力也随之提高，其造成的恐慌和负面效应将波及更加广泛的人群。

目前恐怖主义袭击的目标遍布世界各地，欧洲大陆成为恐怖主义近期袭击的新焦点，而非洲更是恐怖主义重灾区，包括中国在内的亚洲国家也未能幸免，恐怖主义发生的地区已涉及全球各洲。国际恐怖主义所呈现出这些新的变化即组织形态“国家化”、实施方式“孤狼化”、传播方式“网络化”，一定程度上为国际反恐合作设置了新的困难和障碍，国际社会亟需用新的方式来应对国际恐怖主义出现的新变化。

四 国际反恐形势依然严峻但其关注程度明显下降

恐怖主义不断出现的新变化，意味着国际反恐形势也日趋严峻。但是，国际社会在恐怖主义威胁意识、反恐合作议题和合作共识等三个方面出现淡化迹象，这与严峻的国际反恐形势形成反比，这一矛盾也不利于国际反恐合作的深入和发展。

首先，恐怖主义威胁意识淡化。在9.11事件过去的十多年里，没有国家发生影响力如此巨大的恐怖事件。不仅仅是美国人，世界各地民众都在摆脱恐怖主义带来的阴影，在自身安全与行动自由之间开始进行新的选择与调整。不难发现，很多乘客在接受车站、机场安检时的耐心和配合程度有所下降，人们潜意识里认为安检是一种负担而不是安全必需。尽管还有一些国家的反恐部门会提出一些反恐口号，但是警惕性和应变速度都在下降。一旦不幸发生恐怖事件，恐怖主义威胁意识淡化的危害就会显现。

其次，国际反恐合作议题淡化。奥巴马政府执政以来，美国不仅陆续退出了全球反恐战争，甚至在国内也不再愿意提反恐概念，更不用说国际反恐合作。从联合国到地区性组织，过去几年中通过的反恐决议和相关声明数量都大大下降。与此同时，传统安全议题的重要性再度上升。特别是在亚太地区，恐怖主义的阴影仿佛被彻底摆脱了，又在某种程度上回到大国对垒的冷战年代。不过，马航失联事件到现在还未尘埃落定，这就提醒国际社会，恐怖主义威胁并没有离我们远去。

还有国际反恐合作共识淡化。随着美国反恐战略的调整，国际反恐合作共识也迅速淡化。“一个人眼中的恐怖分子，是另外一个人眼中的自由战士”这一冷战时期的论断，又重新被很多人拾起来。例如2014年发生我国云南昆明的“3.01”恐怖事件，在西方媒体和人士眼中，只不过是弱势群体所发出的“绝望的呐喊”，是值得同情而不是需要抨击的，从国际主流媒体甚至一些国家的官方表态中，都可以看出这一倾向。国际社会对这些恐怖事件的不同认识和报道，是从自身利益视角去看待问题的结果，削弱了反恐合作的共识，将会给国际反恐合作带来新的障碍。

面对上述这些问题，我们应当保持清醒的认识和警惕性。在有些问题上，尽管我们已经做出了很多的努力。比如，上海合作组织将反恐合作置于重要地位，希望通过双边甚至多边的有效合作来打破集体行动困境，但是成员国在具体的军事合作上并没有十分具体的安排，俄罗斯在中亚国家驻有军队，但主要是参与边防，反恐操作上并不具重要意义。[7]到目前为止，上海合作组织反恐合作程度和效果都还是很有限的。

随着中国的快速崛起和国际地位的不断提高，面临的国内外潜在的恐怖威胁在增多，同时面临的国际压力也会越来越大。问题的关键是，在所有上述问题上，我们一方面要明确国家利益之所在，另一方面还要明确国家利益与全球整体利益的契合点，使我们的各项战略都符合双赢的目标。如果说过去的国际反恐合作大多都是由西方主导的，那么在今后的进程中则应更多发挥我们的主创性，在打击恐怖主义和国际反恐合作问题上“创造性介入”，[8]展现负责任大国形象，为中国的快速崛起创造良好的内外部环境。

【注释】

[1]王利文.东南亚反恐斗争的困境与出路.世界经济与政治论坛，2010.4.

[2]张家栋.全球化时代的恐怖主义及其治理.上海:三联书店，2007：49-50.

[3][7]杨洁勉.国际合作反恐：超越地缘政治的思考.时事出版社， 2003：P93、P198.

[4] 董漫远.“伊斯兰国”崛起的影响及前景.国际问题研究，2014.5.

[5]王宏伟.西方应对孤狼恐怖主义的难点与对策.北京行政学院学报，2014.3.

[6]逯海军.网络恐怖主义：没有国家能独善其身.解放军报，2014-7-4（第008版）.

[8]王逸舟.创造性介入—中国外交新取向.北京大学出版社，2011.

【作者简介】

李阳（1988.11-），河南三门峡人，延安大学政法学院国际政治专业硕士研究生，研究方向：大国关系。