本文为陕西省大学生创新创业训练计划“陕西农户土地流转行为差异及其影响因素的实证研究——基于商洛市的调研分析”的阶段性成果（0706）

商洛市农村土地流转现状、困境及对策

易艳霞赖卓怡

（西北大学公共管理学院陕西西安710127）

【摘要】本文对西部山区陕西省商洛市农村土地流转现状进行了调研,分析了土地流转的困境以及产生的根源,有针对性地提出了解决对策:严格规范土地流转各参与主体的行为；注重招商引资，创造条件鼓励多元参与主体进入；加快对城乡就业制度、社会保障制度及户籍制度的改革配套；健全中介组织建设，培育土地流转市场；完善法制建设，保障农户的收益分享权。

【关键词】西北山区；土地流转；流转特征；深层原因

自国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》以来，我国各地不断探索实施多种模式的农村土地流转活动。然而，由于种种主客观原因的存在，我国各地的土地流转中存在着部分较为突出的问题，导致了土地流转效率低下和农业现代化发展受阻。因此，探讨特定区域土地流转存在问题的原因及其解决对策，有助于推动农村土地有效流转，加快农业现代化发展进程。本课题调研了西部经济落后山区典型地区——陕西省商洛市,探讨关于农户土地流转现状问题及其解决办法，对于推动西部地区农村土地流转具有一定理论和现实意义。

一、调查的基本情况

本次调研面向商洛市6个县区21个乡镇28个村组展开。每个县区的问卷数量不超过482份问卷的20%，问卷抽样较为合理。从回收到的有效问卷可知：样本农户中，共有253户农户未参与土地流转，占调查样本的52.7%。其余229户农户参与了流转，占样本农户数的47.5%，流转土地总面积1058.2亩，占样本农户承包土地总面积为2097.58亩的50.4%，总体上流转规模较大。

表1样本农户土地流转规模分布情况

区位

转出面积（亩）

转入面积（亩）

合计（亩）

占流转面积的百分比

城郊

600.37

20.2

620.57

58.6%

城镇附近

137.3

150.5

287.8

27.2%

偏远地区

100.23

49.6

149.83

14.2%

二、农村土地流转现状及特征

农村土地流转的实践早在2002年就在商洛市开始进行。当前，在陕西省有关政策文件的指导下，已取得了一定的进展。通过2014年对该市的实地调查统计情况发现，商洛市的土地流转具有以下几点较为明显的特征。

1、流转范围不大，多数在本村内流转

由本次调查的结果可知，流转范围在“本乡外村”（15.7%）、“本县外乡”（12.3%）、“外县”（15.4%）及“其他区域”（13.5%）的流转情形均为数较少，平均占比不足15%，而流转范围在“本村”的占比较高，达43.1%。因此，商洛市农户的土地流转行为主要是在本村内进行，流转范围较为狭窄。而从土地流转研究带头人钟涨宝的权威研究[1]可推知：商洛市农户的流转多在村内进行，范围较窄，易导致该区域土地流转市场发育程度比较低。

2、流转对象趋向于多元化，以企业和政府为主

近年来由于国家政策的出台以及陕西省政府相关文件的下达，地方政府的推动力度不断加大，企业下乡投资开发日益增多，多元主体积极参与到土地流转当中来，商洛市农村土地流转呈现出向多元主体流转的趋势。本次调查显示，商洛市的农村土地流转在政府、企业、亲友、邻里、陌生人、父母及兄弟姐妹等之间都有进行，涉及对象较为多元。同时，流转的对象中，以企业和政府为流转对象的土地流转发生频率分别达到25.8%、33.6%。因此，企业组织与作为征收、拍卖等土地流转形式重要主体的政府部门共同成为商洛市土地流转的主要对象。

3、流转方式多样，征用所占比例大

在调查到的21个乡的29个行政村当中，土地流转的形式主要有征收（30.4%）、出租（25.6%）、转让（14.3%）等。此外，还存在着少量转包（7.3%）、入股（7.0%）、互换（4.0%）、联营（3.3%）及拍卖（2.0%）等形式。可见，该地区土地流转形式总体较为多样。调查结果还表明，土地征收这一方式比重高达30.4%，成为该地区土地流转的首要方式。这可能与该地区“八山一水一分田”的特殊地形有关。山地广布、水田稀缺的地理环境，使得耕地资源更显珍贵，农民更难转出自己持有的宝贵土地而从事非农生产。

4、流转价格差异大，支付方式灵活多样

商洛市地区农地流转价格差异较大，价格范围从0元每亩到30001元以上每亩不等。事实上，由于村集体流转收益不发放到个人而是按年底发放红利或者流转方式为互换、代耕等，部分农户土地流转价格为最低价格0元/亩。同时，个别农户由于在适当时机将土地资源禀赋良好、开发潜力大的土地拍卖或转让给外来龙头企业，每亩流转价格数万元以上，最高甚至达到130000元/亩。此外，从访谈得知，该市土地流转收益支付比较灵活，有直接支付现金、按照协议规定打款到个人账户、村集体将流转收益留存为村组进行实业投资，年底向农户发放红利及以每亩粮食年产量及粮食市场价格变动为标准折合成浮动租金等。

5、流转手续总体较为规范，多数农户签订了正规合同

一方面，土地流转交易次数中有总和约为86.4%的流转交易采用的手续是“经政府批准”、“经村或组批准”或“有中介或中间人作证”的，仅有13.6%的次数是农户仅仅是私下里进行的，表明该地区农户土地流转法律意识有所提高。另一方面，调查数据显示，在流转行为过程中签订了具有不同程度法律效力的书面合同的交易次数所占比重达到76.5%，而未签订任何书面合同，仅仅是进行了口头协议的交易次数仅占23.5%。这说明商洛市当地农村土地流转行为正逐步朝着规范化的方向发展。

三、农村土地流转中存在的问题

1、被动性流转“越位”上升

我国的相关法律法规一直强调土地流转应充分尊重农民的主体地位，应在“依法、自愿、有偿”的原则下进行。然而，地方各级政府的实际推行中，多有基层政府及乡村组织越俎代庖，直接操办甚至不顾农户意愿强流硬转的问题出现[2]调查发现，流转农户中有相当数量的农户（75户）是因为政府强制而转出了自己几乎全部的承包地。此外，访谈中了解到这部分农户之中还存在着未获得或只是部分获得应得流转收益的情况，他们失地后生活状况堪忧。还有农户反映，政府的强力介入最终还导致了一些暴力冲突等恶性事件的发生。政府这些不当作为，侵害了农民的利益，阻碍了长期、持续流转。

2、村内流转阻碍农村、农业发展

农村土地流转交易范围狭窄，集体生产要素就会被排斥，制约农业的产业化发展[3]根据调查结果，商洛市农村土地流转主要是在农户本村内。同时，在土地流转的去向方面，官方统计数据也显示，该市农户耕地流转活动中，流转入农户的面积72314亩，占流转地79.3%①。总体上农户土地流转限于短距离、小范围之内，排斥了较大范围内的社会资本的流入。这不仅会阻碍土地资源潜力的充分激发及农地产出效益的有效提高，而且将导致外来农业大户、龙头企业等现代农业经营主体长期缺位，不利于其发挥带动本地土地流转市场化、农业现代化以及促进农村经济的发展的重要作用。

3、中介组织不健全，流转市场发育迟缓

市场中介服务体制是市场本身形成的必要条件。[]在对商洛市农户的调查中，当问及当地是否存在服务土地流转的中介组织，超过半数农户表示不存在和不知道。而事实上，部分区县如该市商州区，早在2010年便专门成立了土地流转服务中心。但在所调查的商州区周边72户农户中，却仍有43户表示中介组织“不存在”。这一事实充分说明了商洛市土地流转中介服务体系的落后。此外，由对农户不流转原因的调查发现，相当一部分农户不流转土地是由于“不知道有谁愿意转出/转入”。供求信息不对称导致大量有流转意愿的农户（65.1%）无法顺利流转自己的土地，而不愿流转的农户却被政府强制流转。这又反映了该市中介服务体系落后引发的土地流转市场发育迟缓问题。

4、流转收益分享不足，农户对政策响应乏力

一方面，农户土地流转的价格差异较大，背离了农户的流转预期，从而挫伤了农户响应政策的积极性。在市场机制下，不同的流转形式必然会导致地价间存在差异。但在同一村组内，若禀赋相似的土地以相同形式流转，价格却存在较大差异，农户受限于自身文化水平及市场认知能力，将认定土地定价不合理，从而不愿流转土地。此外，一些强流硬转行为所导致的主观定价背离土地实际价值，更易于扭曲农户的法定权益认知，妨碍政策的顺利施行。另一方面，个别政府或村委会不仅越权主导、强制流转，而且通过不规范操作变相侵吞流转所得。形式上则以“灵活多样的收益支付方式”掩饰其贪腐行为，使农户成为土地流转中的弱势群体，对合法流转收益只能部分分享、小额分享或者零数分享。这部分受害农户的遭遇在乡村社会网络当中迅速传播开来，使农村中其他农户对土地流转形成错误认知，从而导致部分村落中出现对土地流转政策的集体性抵制。

四、深层原因分析

1、流转制度不合理及相关制度不配套

制度主义者提出,土地流转效率很大程度上与土地流转制度本身及相关配套制度安排有关。制度安排适应生产力发展时,会带来生产、消费和配置的高效率，即达到所谓的“帕累托最优”状态。当前土地流转制度安排主要存在三个方面的主要问题，一是有关农村集体土地产权主体规定不明确，二是农村集体土地流转法律规定不完善，三是农地流转操作程序不规范。[]这些问题的存在一方面导致了农民作为土地流转权益主体的地位难以获得保障，另一方面使得集体或政府对农户采取不当的强制性流转措施，甚至进行“寻租”。而同时，土地流转相关配套制度，如土地产权制度、土地交易制度、户籍制度及失业、养老等社会保障制度本身尚未健全，同时并未与土地流转制度进行密切接轨。而要与土地流转制度进行配套供给，就需要进行必要的制度创新，但其必然将产生的高昂预期成本往往会使社会难以承受，制度变迁由此减缓，因此，制度安排不合理长期存在，并对土地流转产生较大的制约作用。

2、土地流转市场机制尚未健全

我国的土地流转市场机制尚未健全，主要从两个方面进行考量。一是当前我国农村土地流转价格或由政府主导，或由转入一方凭空叫价，价格机制尚未在土地流转交易中充分发挥资源配置作用，土地流转绩效较低；二是土地流转市场发育迟缓，中介组织未发展成熟，使得信息交流机制不完善，进而导致土地流转价格不合理，土地流转交易成本较大，农户土地流转不活跃。

根据市场失灵理论，市场实现资源优化配置的主要工具是价格机制，而价格机制的配置作用能否有效发挥，很大程度上取决于信息是否对称。市场经济条件下，价格机制像一条杠杆一样，调节着土地市场的供求关系，进而实现资源配置。然而，有效率的配置需要完善的信息交流机制为保障，如果缺乏有效的信息沟通，就会使土地流转市场供求双方需要负担较高的交易费用进行交易，最终导致土地流转的规模和范围难以扩大，土地流转难以长期持续进行。此外，由于信息不对称所引发的道德风险，也容易引发交易纠纷，导致市场秩序混乱。

3、政府职能缺位或越位及监管体系不完备

在农村土地流转过程中，各级政府的职能应该是引导和监督农户有序进行流转，一方面从国家及地区经济发展和城乡一体化要求的大局出发，引导和鼓励农户盘活自己闲置的土地；另一方面，对农户在土地流转市场上自发流转土地进行指导和监督，以保证土地流转自愿、有偿、有序、合法开展及市场作用的充分、自由、规范发挥。然而现实中由于多种原因的存在，农户自发的土地流转并不活跃。政府出于保证工作绩效的目的，职能定位不当，往往对农户采取强制流转的策略，或者在权力层当中集结成一定利益团体，造成了一系列较为严重的后果。同时，土地流转制度中针对土地流转操作不规范、执法不得当以及政府越权管理、职能缺位等现象的监管、处罚规定不明确，现实中也缺少配套的监管机构、监管机制，监督体系总体上尚未形成。这就必然导致了由于政府职能越位、缺位、错位等原因所造成的土地流转秩序混乱、绩效低下以及农户对自身利益的分享不足。

五、对策建议

1、严格规范土地流转各参与主体的行为

对于政府部门，应当要通过土地流转的相关政策法规、程序规定及工作细则等使其明确自己在土地流转过程当中的职责。对于村委会，要加强对土地流转相关政策的研究和理解，明确自己在土地流转过程中扮演的角色和农民在土地流转中的主体地位及独立的决定权，减少对农地流转的过度干预，避免越权担当农村土地流转的主体或者不以集体的名义强制或阻碍农户流转土地。此外，要依法将农户的土地流转收益分发到农户个人，不得以国家要收回土地承包权等借口擅自截留、克扣农民的土地流转收益。对于企业和农户，要严格按照土地流转的政策规定流转土地，采用合法的程序、手续，签订正规的书面合同，在剩余的承包期限内坚持不改变土地的用途也不多重进行流转。只有严格规范各流转主体的行为，才能确保农村土地流转的有序进行。

2、注重招商引资，创造条件鼓励多元参与主体进入

应注重招商引资，吸引具备一定实力的多元主体进入农村地区。地方政府以税收优惠、基础设施配置、融资渠道及交通运输条件改善等手段，鼓励企业、种植能手等进入当地农村地区，大力发展乡村内部非农业，不仅能促使农村非农业带动农村当地原有的小规模、分散的家庭农业经营模式向现代化的产业化、规模化、技术化商品农业经营模式转变，而能就近提供充分的农村劳动力就业机会，扩宽农村剩余劳动力的非农就业渠道，形成农村经济发展的良好氛围。同时，由于多种非农主体进入到农村当中，打破了原来局限于农户与邻里亲友之间的熟人社会格局，土地流转交易行为不再能够依赖传统口耳相传的信息传递模式和基于熟悉和信任的交易诚信，土地流转市场的作用得以充分凸显，有利于土地流转的市场化。

3、加快对城乡就业制度、社会保障制度及户籍制度的改革配套

在就业制度配套方面，应该出台针对土地流转后失地或少地农民的就业安置方面的实施细则，明确地方政府在引导农村土地流转后剩余劳动力合理有序转移中的角色定位和具体作为和地方政府在农村剩余劳动力就业安置方面的行为边界、绩效要求以及职责缺位的相应惩戒措施。在社会保障制度方面，不仅要充分落实国家普遍推行的新农村合作医疗和新农村基本养老保险，而且要对土地流转后失地或少地农户予以额外的保障扶持。在户籍制度配套方面，应打破目前的城乡二元户籍制度格局，探索对有意取得城市户口的农户，采取缴纳流转收益金的一定比例数额，以换取城市户口或与农户协议将流转收益金存入政府设立的专门基金账户一定期限不动，供政府投资、建设当地大中型发展项目，到期再索取存款并获得城市户口，即“以息换籍”的做法。总之，应从各方面着力解决农民的就业、社会保障等问题以弱化农村土地的保障功能，解除其对农地流转产生的制约作用。

4、健全中介组织建设，培育土地流转市场

农村土地流转市场发育不完善,其资源配置作用则难以有效发挥。研究表明，中介组织具备降低交易成本、优化资源配置、协调矛盾纠纷等功能，在土地流转市场化过程中发挥着重要作用。[]因此，必须健全现存中介组织，建立新的适应实际需求的中介组织，以培育一个相对成熟的土地流转市场。首先，要健全中介组织信息发布与信息传播方面的功能，完善其信息化管理平台建设，为其配备完备的信息化设备、信息软件系统和信息操作人员。其次，要形成中介组织服务体系。不仅要完善现有的土地流转信息发布类中介组织和土地流转手续经办类中介组织，而且要建立起覆盖土地流转整个流程的全方位的中介服务组织，如：提供流转公证、法律咨询和争议解决援助的中介组织，提供土地流转价格评估，帮助土地合理定价的中介组织和提供土地流转融资、担保及保险等服务的中介组织。

5、完善法制建设，保障农户的收益分享权

当前，尽管我国出台了不少政策法规保障农户的土地流转权益，农村地区村集体组织为分享农户土地流转收益而违法操作，损害农户利益的情形仍时有发生。[]这表明我国现行的法律法规规范力度较弱，应进一步完善立法建设。一方面，应对涉及土地流转收益分配的主体在土地流转中的权利与义务边界进行明确规定，并严格规范政府、乡村组织等引导农户流转土地的工作内容及操作程序。另一方面，应对地方政府有关部门及工作人员、村干部等越权流转、擅自流转等侵害农户土地流转权利的行为以及各种形式违法侵占农户土地流转收益的行为严厉惩处，在行政层面及相关利益主体当中形成警戒。此外，还应完善土地流转纠纷仲裁和争议解决机制，在地方政府设立土地流转纠纷仲裁和争议解决相关机构，以确保农户的权益得到及时有效的维护，违法违规流转问题得到查处和纠正。

【注释】

①中国农经信息网http://www.caein.com/index.asp?NewsID=88699&xAction=xReadNews.

【参考文献】

[1]钟涨宝,汪萍.农地流转过程中的农户行为分析——湖北、浙江等地的农户问卷调查[J].中国农村观察,2003（6）:55-64+81.

[2]田野.中国农村土地流转:现状、问题及对策建议[J].经济师,2004（8）:72-73.

[3]王春超,李兆能.农村土地流转中的困境:来自湖北的农户调查[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2008（4）:51-56.

[4]陈锡斌.困境与出路:我国农村土地流转问题探讨[J].湖北社会科学,2010(3):53-56.

[5]田静婷,中国农村土地流转的困境与对策——基于制度经济学的视角分析[J].经济问题,2009(10):67-70.

[6]刘政坤,强昌文.农村土地流转中介组织探讨[J].理论建设,2009（4）:58-61.

[7]李中,刘卫柏.农村土地流转中应关注的几个问题[J].经济纵横,2013（3）:96-99.

【作者简介】

易艳霞（1992—）女，广西玉林人，西北大学公共管理学院行政管理专业本科生.

赖卓怡（1993—）女，广东韶关人，西北大学公共管理学院行政管理专业本科生.