刘颖

（西安科技大学 陕西西安 710054）

【摘 要】文章概述了我国农村公共产品的特征内涵；阐述了我国农村公共产品供给的现状，剖析了我国农村公共产品供给不足的原因；农村公共产品的供给主体、方式单一；公共产品供给决策机制不健全；农村公共产品投入不足。提出完善农村公共产品供给的对策建议：提供多元化的供给方式；建立“自上而下”与“自下而上”相结合的、满足农民需求的有效决策供给机制；完善村民自治制度。

【关键词】农村；公共产品供给；不足

长期以来存在于我国的城乡二元经济结构及重城抑乡发展战略，使得广大农村地区公共产品供给存在严重不足问题，一直以来影响着我国农村社会经济的发展。新的历史时期，党和政府提出工业反哺农业、城市支持农村促进城乡一体化的发展战略，这就要求我们对农村公共产品的供给问题重新审视，对促进农村社会经济发展、建设社会主义新农村有重大意义。

一、农村公共产品的特征内涵

公共产品一般是相对于私人产品而言的，它的基本特征包括：（1）非竞争性，即新增加的消费者对该产品使用的边际成本为零，也就是说单位消费量的增加既不会增加社会成本，同时也不会影响其他消费者受益；（2）非排他性，即不能排除任何人对公共产品的不付代价的消费。不同性质的公共产品应有不同的供给制度，私人产品与公共产品应由不同的制度来提供，才能保证公共产品的供应。

农村地区的公共产品主要由政府、第三部门、私人企业等提供，它既包括农村的公共基础设施，也包括农村的教育医疗社会保障服务体系等，其主要作用是“为了促进农村经济发展、发展农业生产、提高农民生活水平”等，【1】是农村社会经济发展不可或缺的组成部分。农村公共产品除了具有公共产品的一般特点外，同时也具有其自身的特点：

首先具有地域性。是面向农村、服务农业和农民的区域性公共产品。其次具有外部性和弱替代性。它的正外部性甚至有时可以辐射到城市，而其不可替代性则充分证明了公共产品在农村经济社会发展中的作用。第三，具有多样性。中国东、中、西部地区经济社会发展极其不均衡，因此在对公共产品需求的层次和种类上，不同地区是不同的。第四，具有成本积聚性。农村公共产品的需求量巨大，但在成本回收上，除了少部分成本可以收回外，大部分投入回报低甚至无回报，最终成本聚集沉淀，如果纯粹由市场供给的话，很多私人资本在投资回报率利益的驱动下是不愿提供农村公共产品的。第五，具有低效性和分散性。我国幅员广阔，农村面积大、农民居住分散，因此，农村公共产品的供给也是分散的，这就使得提供农村公共产品的资本难以取得较高的回报率，私人资本不愿进入。

建国后我国农村公共产品主要由县以下的地方政府在制度外提供，但长期以来存在于我国的城乡二元经济结构及重城抑乡发展战略，导致公共产品在广大农村地区的供给严重不足。1978年后随着改革开放的深入和发展，我国社会主义市场经济体制逐步确立，市场在资源配置的过程中逐步成为主导力量，这其中也包括农业资源和农村公共产品的配置。而农业资源、农村公共产品的配置由于其自身的投资周期长、见效慢、收益低等特点决定了市场往往不愿意介入，所以，制约我国广大农村社会经济发展的公共产品短缺问题依然严峻。新的历史时期，特别是党的十六大以来，党和政府提出工业反哺农业、城市支持农村促进城乡一体化的发展战略，所以对农村公共产品的供给问题迫切需要我们重新审视。因此，重新构建符合市场经济发展环境的农村公共产品供给制度，就成为目前解决三农问题，促进城乡一体化和农村社会经济发展，建设社会主义新农村的重要任务。

二、我国农村公共产品供给的现状

1、农村基本公共基础设施落后

首先，农村基本公共基础设施落后。基础设施是农民生活和农村发展的基本条件，是为农民生活和农业生产提供公共服务的各种设施。比如电网、大型农业水利灌溉设施、基础道路设施、农户基本饮用水设施、信息网络设施等。这些公共基础设施是保障农民生产生活的正常基本条件，如果其供给不足，农民的日常生产生活不但会受到严重影响，而且更严重的是影响农村社会经济的发展速度。比如，在我国农村，随着“村村通”惠农工程的实施，广大农村的交通条件得到进一步改善，但许多地区仍不尽如人意，尤其是一些偏远地区，公共道路设施大多数技术等级较低，交通因此很不便利，有些地区甚至在雨雪天气里农民根本没法走出村，许多农副产品尽管绿色环保无污染质量高，但农民只能眼巴巴看着它们腐烂变质而不能带来任何经济效益，同时也没有建立起畅通的信息网，农民同外界联系的渠道非常有限，从而导致消息闭塞，不利于农村对外经济文化交流和对外发展。虽然农村九年义务教育普及率不断提高，但农村基础教育设施依然很落后，校舍破旧，教学设备贫乏，有的学校甚至找不出一张为学生上地理课用的中国地图。

其次，农业水利设施滞后不能满足农业发展的需求。水利是农业的命脉，当前我国农村地区大型水利灌溉设施大部分是建设于上世纪六七十年代，陈旧落后，有些甚至年久失修，不能使用，相当一部分农村依然靠天吃饭，农业的现实发展情况与现代农业发展的要求相距甚远。目前，全国大约只有可耕地面积的40%农田具有有效灌溉能力，机电排灌面积达不到30%，这样低的灌溉率，严重制约了我国现代农业的发展。我国农村公共基础设施滞后，是长期对农村基础设施投资、建设不足的结果。

2、农村社会保障体系滞后

改革开放后我国农村的社会保障体系虽然在不断完善，但整个农村社会保障水平仍然处于初级阶段，农民基本的最低生活保障制度、养老保险制度、合作医疗制度等在很大程度上根本不能满足农民的需求，客观上要求我们重新审视农村公共产品的供给问题。

我国农村社会保障范围小，投保率低，进而导致农村社会保障水平相对较低。建国以来，国家对农民的社会保障更多的集中在优抚安置、救灾救济等项目上。农民要想享受社会保障待遇，必须缴纳保费，但是很多地方不愿甚至没有能力给予农民以保险方面的补助，导致农村投保率非常低，最终的结果是农民无法享受最基本的社会保障服务。

我国以不增加国家财政负担为原则，在制定农村社会保障制度时，标准定的偏低，使得农村社会保障水平也相应较低。同时，我国城乡社会保障体系二元化，城乡保障水平差距过大。作为占中国人口60%的农民，与城市居民的社会保障相差很远。以最低生活保障为例，2013年，农村低保的平均保障月标准是104元/人，而城市低保平均保障月标准是352元/人，相差3.4倍。农村流入城市的农民工虽然在城市建设过程中做出巨大贡献，由于城乡“二元”体制的影响，却一直被排除在城市社会保障之外，这样，又进一步扩大了城乡差距，不仅不利于农村经济的发展，对于整个国家的均衡发展和社会稳定也会产生抑制作用。

3、农村公共产品供给结构不均衡

首先，生产性公共产品供给不足。在我国家庭联产承包责任制的影响下，农户在分散状态下是个体生产，而满足这些分散性个体生产的公共产品的建造成本很高，个体农民自主供给的动力不足、热情不高，因此供给严重不足，而且仅有的供给效率也很低。当前政府在农村生产性公共产品的供给又严重缺乏，广大农民对公共产品的需求长期无法得到满足。供给水平的欠缺，进而导致了仅有的生产性公共产品被过度使用，有的更是像聋子的耳朵一样形同摆设毁坏严重无法使用。

其次，发展性公共产品供应不足。由于短期经济效益思想和政绩考核标准，那些能带来短期经济效益的农村公共产品的供给政府还有一些热情，而对于促进农村可持续发展的教育、医疗设施、环境保护等长期产品却往往被忽视。目前许多农村地区的教育状况令人堪忧，教育供给无论是在校舍设施、教学设备还是师资力量上都严重不足，很多农民不得不将小孩子送到几十里以外的镇上、县里去求学，不但加重了农民的经济负担，而且孩子无法经常得到父母的关爱。同时，农村医疗服务体系的供给也与需求脱钩，很多地方尤其是一些偏远山区，缺医少药，甚至有许多农民因病致贫、因病返贫。所有这些严重影响了农村人口素质的提高、农民收入消费水平的提高、城乡一体化均衡发展，更严重的是影响了整个农村地区的可持续发展。

三、我国农村公共产品供给不足的原因

1、农村公共产品的供给主体、方式单一

建国以后，我国农村公共产品的供给主要是通过自上而下的决策机制和制度外财政为主的公共资源筹集制度来实现，这种“供给主导型”的农村公共产品供给体制能够利用政府力量统筹分配有限的资源，但供给主体单一、筹资渠道单一、再加上缺乏监督机制，导致供给效率低下，这种供给体制的弊端已日益凸显。

同时，作为“经济人”的各级地方政府更注重把“经济效益”和“政绩”摆在第一位，不愿意供给见效慢、期限长的纯公共品以及无形的公共产品，而更愿意提供投资周期短、体现政府官员政绩和形象、见效快的有形公共产品、公共设施。而政府和有关部门提供的这些产品往往不能反映农民的真正需求。

农村公共产品供给体制在市场经济体制改革后虽然取得了长足的发展，但由于体制的不完善，使得农村公共产品的供给仍不尽如人意。在广大农村，实行农村税费改革后，村民委员会少了之前的一大笔收入，反而导致供给能力减弱，而所需要的第三方力量又发展不足，这使得农村本来仅有的可以提供公共产品的供给主体能力下降，公共产品的短缺现象进一步加剧。随着社会主义新农村建设工作的全面开展，这种单一的农村公共产品供给方式显然不能满足新农村建设工作的需要和农民对公共产品多样化的需求。

2、公共产品供给决策机制不健全

在我国，公民参与公共政策决策的意识缺乏、机制不健全，村民自己需要的各种公共产品不是由村民自己决策，而是由各级政府和部门自上而下决策，这种自上而下的决策机制使公共产品的供给不能反映需求，农民被排除在公共产品的决策、执行和监督之外。因此，一方面出现了农民的需求不能上传，导致农民的需求得不到响应和有效满足；另一方面政府提供给农村的公共产品并不是农民所期望的，导致公共产品的供需结构失衡，削弱了农村公共产品供给的有效性。

同时，作为“经纪人”的政府基于自身利益考虑，往往更加愿意提供准公共产品，能通过收费分摊成本，比如乡村道路等，但对于像保护农村环境、提高农民素质技术等涉及战略性的农民真正需要的纯公共性产品政府并不热衷，其原因是成本大、收效时期长。但这些公共产品才是真正能促进农村可持续发展并具有战略发展意义的公共产品。

在各级政府的财政支出中农村公共管理部门的事业费占了很大一部分，农村公共产品的供给资金被明显挤占。据统计，我国农村在公共卫生、交通服务、公共安全的支出仅占乡镇政府财政支出的10％，而这其中，与广大农民密切相关的农田水利及农业技术服务仅占农村财政支出的5％左右，这就导致农村发展、农民生产的财政支出严重不足。同时，政府为农村提供的公共产品被层层加价，供给成本大大增加。

3、农村公共产品投入不足

2006年我国农村税费改革之后，农业税全部取消，大大减轻了农民负担，切实维护了广大农民的贴身利益。但农村财政收入的主要来源被切断，随之县乡（镇）财政收入陷入困境。中央、各省财政虽然通过转移支付的手段维持农村公共产品的提供，但毕竟是杯水车薪，而公共产品的提供需要大量持续的财政支持。“地方政府是农村公共产品供给的主体，当地方政府财政支出有限时，供给就无法实现，公共产品的投入严重不足，加剧了农村公共产品供给与需求之间的矛盾”。【2】

四、完善农村公共产品供给的对策建议

1、提供多元化的供给方式

通过政府解决农村公共产品供给问题已经不能适应时代发展的要求，同时也无法有效满足农民对公共产品的需求。通过市场解决供给问题，在利益最大化的市场机制驱动之下，市场毫无疑问会出现 “失灵”问题。况且面对搭便车、规避责任等问题时政府和市场都可能“失灵”。因此，“寻求建立多元化的农村公共产品供给制度刻不容缓。建立多元化的农村公共产品供给方式，不仅可以解决政府的财政压力，而且能够从农民的真正需求出发提供农民真正需要的、实用的、体现农民愿望的公共产品”。【3】

在我国农村公共产品供给中，应以农民的实际需求为导向，由政府来提供能满足农民需求的基于农民意愿的农村公共产品，由市场提供投资汇报率高的农村公共产品，而农村自治组织则提供可以自行解决的农村公共产品。这样才能做到资源有效整合，政府履行公共责任，市场主体有效配置资源，同时农村组织也进行自我管理。在三者的共同作用下，农民对农村公共产品的需求满足才能得到满足。

2、建立“自上而下”与“自下而上”相结合的、满足农民需求的有效决策供给机制

长期以来实行的政府决定农村公共产品供给的数量和类别的单向决策机制，使得供给与需求脱节，导致资源的配置效率低下。因此，“要建立由农民自主决定的需求表达机制和利益机制，进一步加强农民在决策中的参与度，建立一条以农民需求为导向，畅通的“‘自上而下’‘与自下而上’相结合的村委会与政府之间的农村公共产品需求信息传递渠道。”【4】比如，在日本，就采用菜单式选择方式由农民来选择农村基础设施建设项目。立项批准后需要制定详细的项目计划且必须获得绝大多数成员的赞同，否则政府不能实施。

在农村公共产品的供给过程中，农民有权力选择他们期盼什么，需要什么。农民需要的公共产品的种类和数量应该由农民自己决策，这样就能够有效防止对农民需求性不强的公共产品投资过度、而农民迫切需要解决的基础设施投资又严重不足的现象。所以，首先要让农民提高权力意识，参与民主决策，同时，地方政府也要倾听农民的声音，投农民之所需、急农民之所急，建立以农民需求为导向的“自下而上”的需求决策机制。鼓励农民参与到农村基础设施投资决策的制定与执行过程中，尊重大多数农民的意愿，建立政府与农民共同决策模式。政府可以运用例如抽样调查、农民投票、“一事一议”等方式了解农民需求，【5】从而保证农村公共产品供给体现民意、服务于民，真正促进农业、农村、农民的发展。

3、完善村民自治制度

村作为农民生产和生活的基本单位，应充分发挥其作为权利主体的作用。首先，村委会应该切实以村民为本，代表村民意愿，为村民服务。村民委员会应充分发挥其主导作用，实现村民自治，村民的事情村民做主，通过自己的力量为自己谋福利。

其次，村民可以通过各种方式开展自治活动，在公共产品供给的问题上由村民自主决定提供什么以及怎样提供。比如，引导和发展各类农民合作组织。政府可以制定优惠政策扶持农村多元化的组织结构，为农民的组织资本和社会资本的有效整合创造条件。要为农民合作组织的发展提供一个良好的制度平台，比如制定有效的扶持农民合作组织发展的经济优惠政策，如财政补贴、减免税等；同时还可以加强对新型组织及人员的培训教育，培养农民的合作意识，增强农民管理组织的专业知识。这样，可以更好发挥农民自身的力量来实现自身发展。

【注 释】

[1]李华.中国农村:公共品供给与财政制度创新[M].经济科学出版社，2005.

[2]樊勇明，杜莉.公共经济学[M].复旦大学出版社，2001.

[3]董明涛.农村公共产品供给机制创新研究[J].天津大学博士论文，2011.

[4]王永莲.我国农村公共产品供给机制研究[J].西北大学学报，2009（2）.

[5]黄恒学.公共经济学[M].北京:北京大学出版社， 2002.

【作者简介】

刘颖，任职于西安科技大学思政部。

（编辑 郭晨梅）