刘思思

（湖南警察学院 湖南长沙 410138）

【摘要】文章阐述了美国城市社区公共安全服务供给经验，探讨了其给予我国的启示。要创新城市社区公共安全服务供给理念；构建城市社区公共安全服务供给的多元方式；规范社区公共安全服务供给流程。

【关键词】美国；城市社区；公共安全；多中心供给；启示

城市社区是随着工商业文明的发展从农业社区转变而来的，一般是指在一定地域范围内的从事工商业或其他非农业活动的居民组成的社会共同体【1】。与农业社区相比，具有三大特点：一是人口密度高，结构复杂，流动性强，变迁大；二是经济社会生活关系复杂，人际关系相对淡薄，阶层分化明显；三是文化道德习俗背景差异大，价值冲突明显。美国很多城市社区在公共安全服务供给上，有其固定的模式和成功的经验，显示出现代化的政府治理能力。借鉴美国城市社区公共安全服务供给经验，做到“洋为中用”，对提高我国城市社区公共安全服务效率，增强公众的安全感和归属感，将起到重要作用。

一、美国城市社区公共安全服务供给经验

1、纽约“多层级警务”社区公共安全服务供给

作为美国第一大城市，纽约人口多，结构复杂，流动性大，曾是美国犯罪问题最为突出的城市。经过多年的综合治理，目前纽约犯罪率稳中有降，社会秩序良好。这一系列治理中，其主要经验就是注重司法、执法与社区建设密切结合，惩治犯罪与扩大社区矫正互相配合【2】。纽约市是最早实现警务前移的城市之一，社区警务发展相对成熟，设立了区域固定、责任明确的社区步行巡警，成立了社区互助巡逻队。同时，市、州、以及联邦层级的警力也是社区导向，直接回应社区诉求，能有效针对和快速反应。遇紧急情况，居民可以直接联系纽约市政府内设的公共安全管理部，该部门会自上而下调配警力，第一时间解决问题。纽约市还非常注重利用州和联邦的资源，积极寻求合作，使州和联邦的警力也直接为纽约市社区提供服务。比如，大力实施州政府的“社区推广项目”(Community Outreach Programs)，凡涉及互联网犯罪，儿童性教育，灾害事故报险等领域问题都可直接联系州政府解决；与联邦政府成立的“社区导向警务服务处”(Community Oriented Policing Services)密切合作，为促进地方社区警务提供信息和资助，以及与联邦政府成立的“社区关系服务处”(Community Relations Service)联合执法，帮助地方社区处理由于种族、国籍、宗教等引发的冲突和紧张。

2、波士顿“学院特色”社区公共安全服务供给

20世纪80年代，波士顿的公共安全状况一直令人堪忧，典型的中型城市规模却有着大型城市的高犯罪率，特别是其团伙犯罪，数量多破坏性大。90年代，波士顿警察局与社区、教会合作，阻止青少年加入犯罪团伙，提前干预各种潜在的犯罪行为，使该市的犯罪率骤减，因而一度被誉为“波士顿奇迹”【3】。这个奇迹的产生主要归功于政府主导的以社区为中心的多伙伴合作治理模式。美国很多城市在公共安全服务的提供中很早就采用了“多中心”供给模式，即除政府提供公共安全服务外，市场和志愿者组织也参与提供。这次较其他城市不同的是波士顿强调了当地科研机构的计划主导核心地位。首先，中介机构或合作伙伴收集社区安全相关信息资料，比如不稳定因子识别、高危人群特征等。接着当地科研机构对信息进行整理、提取、分析，选择社区最主要的公共安全问题深入研究并提出应对方法和策略。之后政府机构主要是司法部门沟通协调各合作伙伴进行具体落实，同时将实施过程和结果反馈给科研机构以寻求改进。波士顿在以学院为智力支撑的战略框架下，推行了多种社区公共安全服务，比如“停火行动策略”，解决了大部分社区青少年犯罪和枪支滥用问题；“杠杆”会议，对社区各类潜在犯罪实施有效威慑。这种学院派特色的“多中心”供给模式后来被美国其他中型城市采用，包括底特律、亚特兰大、纽黑文、圣路易斯等。

3、丹佛“因地制宜”社区公共安全服务供给

一直以来，丹佛市在公共安全管理方面成绩比较突出，市容整洁、安定有序、犯罪率低。但2012年7月发生的影院枪击案导致12死58伤，严重挫伤了市民的安全感。市政府为此重新整合公共安全资源，因地制宜，重点突破，根据不同的社区特点采取不同的公共安全供给模式。对于校园社区安全，市政府采取直接提供模式，成立了校园安全部，统管各个校园。这个部门由130多人组成，包括调查人员、调度人员、危机管理专家、校园安全长官和佩枪巡警。该部门全年365天，全天24小时都在岗在线，提供安全服务，并与丹佛警局密切合作。通过无线电网络系统，该部门成员可以迅速联系到每一个岗亭或警局相关部门。此外，该部门还可以迅速获得联邦司法部、国土安全部、FBI的帮助。其次，该市在2013年实施了“帮派减持行动”，专门针对团伙暴力及犯罪进行预防、干预、及打压的一项综合治理方案。该行动主要针对风险因子高的社区，这些因子包括犯罪率、失业率、辍学率、贫困率等。通过研究分析，丹佛市将东北部4个社区和西南部6个社区作为重点治理对象。再次就是全世闻名的丹佛“十六街”，其商业社区特性使得市政府采取了“政府购买”利益相关者服务模式，公共安全服务主要由“丹佛伙伴组织”，“丹佛城区商业促进会”，及丹佛“地区运输局”共同合作提供【4】。

二、美国城市社区公共安全服务供给对我国的启示

1、创新城市社区公共安全服务供给理念

传统自由资本主义时期，政府只充当“守夜人”，依靠市场这个“看不见的手”实现国家相关职能，甚至认为安全防范都是个人或家庭各自维持，只有当冲突实际发生时警察才干预【5】。随着社会事务发展日益复杂，人们不仅需要安全维护，更需要安全服务，政府职能逐渐扩大，公共安全相关职能开始向外延伸，演变成了“服务者”，由承担治安的单一角色转向提供公共安全服务多元角色。虽然政府职能扩张，但垄断性和强制性却弱化了，“服务者”与被服务者地位平等，其提供的服务完全由被服务者决定。这就启示我们，政府在提供社区公共安全服务方面参与特别广泛，但非常注重建立和谐的警民关系。

其次，国家公共安全重心转移，由以国家安全为重心的模式转变到注重个体人身和财产的安全【6】。在社会科技迅速发展的当代，公共安全的威胁不再局限于战争、自然灾害、犯罪等，还包括恐怖袭击、环境破坏、流行病、信息安全等，无论是传统的还是非传统的威胁，其个人针对性越来越强，所以个人安全已经上升到与国家安全同等重要的程度。因此，政府应自上而下建立了一个庞大的公共安全供给网络。无论哪个层级的政府，在提供公共安全产品和服务时都有一个显著特征，即“社区导向”或“个人导向”。

2、构建城市社区公共安全服务供给的多元方式

美国城市社区公共安全供给采用了“多中心”模式，这是在市场失灵和政府失灵困境中发展起来的一种新型公共产品服务供给方式。“多中心”制度安排最早由经济学家埃利诺·奥斯特罗姆提出，她认为解决囚徒困境，集体行动的悖论和“公用地的悲剧”并不一定是建立“利维坦”式的强权政府或者通过产权变更将外部性问题内部化，在市场与国家以外发现了另一只“看不见的手”，即“多中心秩序”【7】。在这种秩序中，行为单位相互独立，自由追求自己的利益，但又受特定的规则制约，那些达成合约的当事人的自我利益能够引导他们相互监督，举报违约行为，促使合约的执行。

“多中心”理论为我国城市社区公共安全供给提供了思路。以政府为核心，依靠合作协议、伙伴关系、合同外包、自愿平等协作方式建立一个社区公共安全服务供给网络，既有专业性的治安行政部门和刑事执法部门，又有营利性的安全服务组织机构，还有以“志愿主义”原则运作的社会自主性安全服务组织，形成公私伙伴间和社区社会间良性互动【8】。

3、规范社区公共安全服务供给流程

为了保证应对社区公共安全时的快速反应，美国政府对供给流程进行了再造。事故前，警务前移，即使是国土安全部成立的联邦紧急事态管理局(Federal Emergency Management Agency, FEMA)，在应对各种灾害特别是自然灾害上，是以社区为直接服务对象的【9】。事故中，采用了全过程管理模式，将社区公共安全管理的计划、组织、协调和控制整合。比如，FEMA针对社区专门制定了一系列公共安全管理计划，包括“多元灾害分析评估”(Hazus-MH)，“可持续减灾计划”（Sustainable Hazards Mitigation），“洪水灾害图” (Flood Hazard Mapping)等，都将组织、协调、控制整合进来，统一实施，从而加速事故处理进程【10】。事故发生后，不断完善绩效评估机制，设立反应社区公共安全服务状况指标，为进一步流程再造提供依据。

从美国三个典型城市社区公共安全供给经验中，我们可以看到美国在供给理念、供给手段和供给流程上都体现了一定的创新性。“十五”以来，我国以平安社区创建为依托，不断健全社区公共服务体系，有效地保障了人民群众的人身财产安全，但由于发展时间短，总体来看，还存在安全基础设施滞后、服务供给单一、公众参与度低等诸多问题。了解、学习、借鉴美国的经验，对于完善我国的城市社区公共安全供给服务具有重要意义。

【参考文献】

【1】谢淑珍.城市社区公共安全治理模式创新研究[J].安徽广播电视大学学报， 2012(2)

【2】宋会敏.从“犯罪之都”到“安全城市”-20世纪90年代纽约犯罪率下降原因探析[J].华东师范大学学报，2010(3)

【3】Hamilton-Smith, Niall, et, Community Policing and reassurance: Three studies, one narrative, School of Applied Social Science Journal Articles, 2013

【4】Chriss, J.J, Beyond community policing: From early American beginnings to the 21st century, Boulder Co: Paradigm, Vol.248, 2013

【5】郑谦.公共物品“多中心”供给的内在逻辑解析[J].兰州学刊，2010(7)

【6】李洋.城市社区公共安全管理问题及对策研究[D].长安大学，2012

【7】李礼.西方城市公共安全服务创新的经验与启示[J].党政论坛，2012(5)

【8】李礼.城市公共安全服务供给的合作网络[J].中国行政管理，2011(7)

【9】郭太生.美国公共安全危机事件应急管理研究[J].中国人民公安大学学报，2003(6)

【10】张芳山.美国公共安全管理模式及其启示[J].云南行政学院学报， 2010(1)

【作者简介】

刘思思（1984—），女，湖南隆回人，硕士，助教，研究方向：公共危机管理。

（编辑 郭晨梅）