王晓龙

（中共达州市委党校 四川达州 635000）

【摘要】本文分析了我国实行负面清单管理将要面临的挑战，提出了我国有效实行负面清单管理的对策建议。要坚定行政体制改革，渐进转变行政方式；遵循经济规律和国情，务实制定“负面清单”； 建设法治化营商环境，增强防风险能力；探索公有制实现形式，激发市场活力；完善企业破产制度，健全市场退出机制。

【关键词】负面清单管理；法无禁止即可为；挑战；应对措施

一、引言

2013年，我国建立中国（上海）自由贸易试验区（简称“上海自贸区”），探索实行“负面清单”管理模式，并提出要“形成可复制、可推广的经验”。党的十八届三中全会提出“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”，旨在实行内外资一视同仁的负面清单管理，社会各界给予了较高的评价。我们也认为，实行负面清单管理是我国扩大对外开放的战略举措；深入推进行政体制改革的切实之举；减少权力寻租和预防腐败的有效方式；保障市场发挥决定性作用的关键环节。尽管如此，我国实行负面清单管理仍面临着不容忽视的挑战。

二、我国实行负面清单管理将要面临的挑战

1、治理方式和治理理念面临“急转弯”

我国在上海自贸区探索实行负面清单管理，并有在全国范围内推广实行之意。但我国长期实行的是“正面清单”管理，即政府以清单方式列明什么可以做，企业通过政府审批后才从事相关投资经营活动，清单之外通常被认为是不允许的。这与负面清单管理的治理理念“法无禁止即可为”正好相反，实行负面清单管理要求简政放权，要求将工作重心转向事中事后的监管。因此，如果陡然在全国推广，将带来治理方式和治理理念的“急转弯”。面对这样的转变，那些已习惯于坐拥“审批权”的部门或人是否愿意真正放权，那些“庸官懒官”是否会尽职尽责，都将直接影响负面清单管理的实行效果。

2、“负面清单”的制定是一个全新课题

我国长期实行的是正面清单管理，政府擅长的是制定“正面清单”，以鼓励做什么，或允许做什么。而对各级政府而言，制定限制或禁止什么不可以做的“负面清单”却是一个全新课题。负面清单的制定既要体现国家“让市场起决定性作用”的改革精神，不能成为“正面清单”的翻版，也不能威胁到国家的安全和市场的稳定。正因如此，上海自贸区在制定“负面清单”时特别谨慎，强调其为“2013版”的负面清单，以表示将在实践过程中逐步完善和提高清单质量。这仅就上海自贸区试点负面清单管理而言，如果是在全国范围内推广实行，面临的挑战将会更大，因为我国的经济结构和行政方式存在客观上的差异，要制定一份“两全其美”的高质量清单是个难题。

3、“非禁即允”加大了行政管理的风险

“实行负面清单管理必须遵循‘法无禁止皆可为’的管理理念和管理方式，否则就不能称作‘负面清单’管理。”而“法无禁止即可为”实际上就是“非禁即允”，即没有禁止的，就是允许的，这样的“宽进”要求必须“严管”，这无疑加大了行政管理的风险。一方面是加大了行政管理中的法律风险。因为所“禁”的项目带有很大的不可预知性，如果没有列入清单，将被“默许”，若表述不够精确，也会造成歧义，这些都加大了引发法律问题的可能性；另一方面也加大了行政管理中的监管风险。“非禁即允”是个“急转弯”，增大了行政监管中“不作为”、“慢作为”和“不能有效作为”等行为出现的可能性，同时“非禁即允”降低了市场准入门槛，也增大了事中事后监管的范围和难度。

4、公有制经济的主体地位面临巨大挑战

党的十八届三中全会将非公有制经济提到了新的历史高度，同时也强调“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。”“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”我国实行负面清单管理后，有望形成一个以负面清单为基础的统一的市场准入制度，包括非公有制经济在内的各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。这意味着公有制经济将面对更多的市场竞争，这对公有制经济的发展来说是前所未有的挑战。

5、高标准游戏规则给企业带来转型压力

我国探索实行负面清单管理旨在与国际接轨，是有意“打造内外资企业一视同仁、公平竞争的营商环境，使中国继续成为外商投资首选地。”目前，以美国为首的发达国家欲构建的以“负面清单”为基础的新的世界贸易规则。因此，无论是与国际接轨，还是给予外资准入前的国民待遇，都将使我国的企业面临更高标准的开放、环保、技术等规则。我国还处在工业化进程的中后期阶段，我国的三大产业都存在不同程度的薄弱环节，与发达国家的产业发展相比较，还有一定的差距。因此，“高标准游戏规则”将使我国处于转型过程中的企业承受巨大的压力。

三、我国有效实行负面清单管理的对策建议

1、坚定行政体制改革，渐进转变行政方式

我国目前在上海自贸区探索实行负面清单管理，但如果陡然在全国范围内推广实行将带来治理方式和治理理念的“急转弯”，造成负面的影响因素，影响到负面清单管理的实施效果。因此，在全面推广实行之前，需要建立一个“缓冲带”，那就是坚定行政体制改革，渐进转变行政方式。具体而言就是按照负面清单管理的要求和方向深入推进行政体制改革，比如加快转变职能、简政放权等。在实行负面清单管理之前，坚定推进行政体制改革，有利于让“放权”变得更能接受，让监管变得更易于实现。总之，坚定行政体制改革，让政府治理理念和方式实现渐进转变，而非是“急转弯”，有助于为全面有效实行负面清单管理做好铺垫。

2、遵循经济规律和国情，务实制定“负面清单”

目前，要制定既有利于国家安全和市场稳定，又能体现国家“让市场起决定性作用”改革精神的负面清单，是各级政府面临的全新课题。而制定一份有利于转变政府治理理念和治理方式，有利于激发市场活力，也需有利于国家安全和市场稳定的“高质量”的负面清单更是难题。为此，需遵循经济规律和国情，务实制定“清单”，这是制定“高质量”负面清单的基本原则和有效方法。遵循经济规律有利于实现“让市场起决定性作用”，激发市场活力，而遵循国情则有利于保障国家的安全和市场稳定。只有综合考虑了经济规律和国情等因素，才能不被外界所左右，才能务实制定适合中国国情和改革需要的“清单”。

3、建设法治化营商环境，增强防风险能力

实行负面清单管理，遵循“法无禁止皆可为”的管理理念和管理方式，增大了行政管理中的法律风险和监管风险。为此，需建设法治化营商环境，增强预防风险的能力。具体而言，需要完善“负面清单”，以降低因“清单”本身带来的法律风险；需完善市场经济法律体系和监管体系，以规范市场主体行为，同时降低行政管理中的监管风险，让“不作为”、“慢作为”和“不能有效作为”等行为受到有效约束。总之，建设法治化营商环境有利于营造透明有序、公平正义的市场环境，让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”，让负面清单管理高效运转，能有效避免实行负面清单管理带来的行政管理风险。

4、探索公有制实现形式，激发市场活力

实行负面清单管理后，我国公有制经济将面对前所未有的挑战。面对这样的现状，我国不可能为减少公有制经济的竞争对手而放弃“让市场起决定性作用”，放弃探索实行负面清单管理。为此，探索公有制实现形式，激发市场的活力是首选的应对之策。一方面，应着力于探索公有制的实现形式，如“积极发展混合所有制经济，放大国有资本功能、保值增值、提高竞争力”等；另一方面，要致力于支持非公有制经济健康发展，激发市场的活力。只有各种所有制经济取长补短、相互促进、共同发展，我国的经济才能更加健康繁荣。

5、完善企业破产制度，健全市场退出机制

市场经济具有天然的竞争性，优胜劣汰在所难免。优胜劣汰的市场竞争，有利于促进产业转型升级，有利于经济的健康发展。但因实行负面清单管理而带来的巨大转型压力和竞争压力，可能造成更多的企业破产。因此，需完善企业破产制度，健全市场退出机制以应对挑战。企业破产制度对建立现代企业制度、规范企业的破产行为、保护债权人的合法权益有着积极作用，不仅有利于完善我国市场经济法律制度和规则，更有利于维护市场经济的正常秩序。

【参考文献】

【1】 本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M]. 北京：学习出版社，党建读物出版社，2013

【2】王晓龙.浅析负面清单管理的内涵及现实意义[J].新西部，2014.09

【3】李克强.2014年政府工作报告［EB/OL］.中华人民共和国中央人民政府门户网站.http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-03/05/content_2629550.htm

【4】孙元欣，吉莉，周任远. 上海自由贸易试验区负面清单（2013版）及其改进[J]. 外国经济与管理，2014.36 (03)

【5】张相文，向鹏飞.负面清单:我国对外开放的新挑战[J].中国经贸，2013.11

【作者简介】

王晓龙(1985－)，男，藏族，四川石棉人，硕士，中共达州市委党校经济学教研部助教，主要研究方向为区域经济。

（编辑 郭晨梅）