论检察维度的司法公信力构建——以检察权的独立行使为视角

马 帅 张 乾

（重庆市九龙坡区人民检察院 重庆 400050）

【摘 要】文章阐述了检察权独立与构建司法公信力的关系，分析了检察公信力构建的实践困境与挑战，提出了检察公信力构建的实践路径与选择。要完善刑诉立法、改进考核体系，正确处理侦查权与检察权的关系；树立证据意识、改进党的领导方式，正确处理党的领导与检察权独立的关系；树立“检察一体化”理念、改革人事管理和经费保障制度，正确理顺地方政府干预与检察权独立的关系。

【关键词】检察权独立；司法公信力；构建；法律监督

现代法治理论将“中立性”作为评判司法权的重要标志，司法被严格限定为法院的职权，即以司法权为核心的“小司法”，在提及司法公信力时特指法院职能下之司法公信力。而在我国宪政体系下，司法机关包括法院和检察院，甚至包含特定条件下的司法行政机关，属于典型的“大司法”范畴。故检察机关职能的行使或曰检察权的行使对司法公信力的构建具有重要影响。法国学者马萨别曰：“检察机关是始终朝气蓬勃的、站在前线的、社会秩序的捍卫者，一切家庭的安宁、公民的安全、正当理由的维护、对宪法和法律的遵守等，都应信托于它。”【1】本文侧重围绕检察权的独立行使与司法公信力的构建展开论述。

一、检察权独立与构建司法公信力的关系

检察权独立即检察机关依法独立行使检察权，是指检察机关依法行使检察权不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我国《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这说明检察权独立行使是有宪法依据的，宪法是检察机关行使职权与其进行活动的权力来源和基本出发点，也是分析检察机关性质与地位的基本依据。【2】同时，我国《宪法》第129条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。这即在性质上表明了检察机关是区别于行政机关、审判机关和军事机关的法律监督机关。该职能定位突出了检察机关的国家性，其法律监督代表的是国家与人民的意志。

“所谓司法公信力，是指社会公众普遍地对司法权运作具有的信服力和认同感，并遵从司法权运作的一种状态和秩序。它表明社会公众对司法的信任和尊重程度，也反映司法权在社会生活中的权威力和影响力。”【3】司法权是社会正义的最后一道防线。司法的权威与影响力并不因司法权的存在而存在，而是通过司法活动依法、独立、公正的在个案中良性运作而逐步形成的。或曰司法权的独立行使是获取社会公众信服力和认同感的关键。

当年，德国磨坊主拒绝拆迁并声言倘若皇帝强拆就诉诸法院，据说威廉一世闻之大喜，曰：“吾国民如此信赖法律！”这里的“法律”可以用“法院”以及其他司法机构来替代而意思不变，当法律的权威高过任何一个人的时候，民众自然将公道寄希望于司法机构而不是某位官场人物。【4】德国磨坊主状告国王案彰显了法律对私权的公正保护，但该愿景的达致离不开司法权的独立。倘若司法权受制于王权，则无法实现法律面前人人平等之法治理念，社会公众亦不能从司法权的运行中感受到信服力与认同感，司法权在社会生活中的权威力和影响力也无从谈起。

按照我国现行法律的规定，检察机关的职权可以归纳为五个方面：职务犯罪的侦查权、公诉权、侦查监督权、审判监督权和执行监督权。【5】但检察机关核心和标志性的职权为职务犯罪侦查权、公诉权和侦查监督权，该三项权力是否能够独立、公正行使直接关乎司法权威与公信力的构建。

其一，职务犯罪侦查权的依法、独立行使是构建检察公信力的前提。职务犯罪侦查权，是指检察机关对国家工作人员实施的与其职务相关的犯罪进行立案侦查的一项法定职权。《中华人民共和国刑事诉讼法》第18条第2款是关于检察机关职务犯罪侦查管辖范围的规定。【6】

其二，公诉权的依法、独立行使是构建检察公信力的关键。“一般来说，公诉权是指代表国家对危害国家和社会利益的行为进行追诉的权力。”【7】公诉权是检察机关古老而标志性的职能，公诉权的不当行使会严重影响司法公信力，动摇检察权的基石。

其三，侦查监督权的依法、独立行使是构建检察公信力的保障。因此，为了遏制侦查权的异化，将侦查权的行使限制在法治的框架之内，必须对其进行有效的监督。而有效监督的前提是独立行使侦查监督权，摈弃公安机关与检察机关“重配合”、“轻制约”的执法理念，使侦查权的运行回归到合法、有序、良性的轨道上来，为构建司法公信力奠定源头上的基石与保障。

二、检察公信力构建的实践困境与挑战

1、“重配合、轻制约”，侦查权不断侵蚀检察权，导致检察权异化

我国《刑事诉讼法》第七条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效的执行法律。从该条文的规范来看，公检法三方进行诉讼活动，采取的方式是分工负责，互相配合，互相制约，达致的目的是“保证准确有效的执行法律”。简言之，三方“分工负责，互相配合，互相制约”的目的是“保证准确有效的执行法律”。但“互相配合”更多的侧重于“惩罚犯罪、打击犯罪”的考量，而从检察权具备法律监督的职能来看，“互相制约”更侧重于检察权对侦查权的限制，以保障犯罪嫌疑人的诉讼权利。作为在某种程度上可以形容为“国家发动的一场旨在控制、镇压犯罪的战争”【8】的刑事诉讼程序中，保障犯罪嫌疑人的诉讼权利显得尤为必要。特别是在“尊重和保障人权”已写入刑事诉讼法的背景下，该《刑事诉讼法》第七条未提及“保障犯罪嫌疑人的诉讼权利”，为司法实践中公检法三方“重配合、轻制约”埋下了种子。

上述检察机关的做法看似秉承法律所规定的“互相配合、打击犯罪”的规定，但实质上是对检察权的“违法让渡”，使检察权异化为侦查权的附庸，导致检察权的疆域不断被侵蚀，检察公信力逐步减弱，而最终的后果是无法赋予宪法和法律所赋予的法律监督职能。“对公检法三机关而言，加强配合是必要的，这有利于形成工作合力、发挥制度优势提高刑事诉讼的整体质量和水平，但更重要的还是要加强互相制约，任何程度的迁就、照顾都有可能酿成大错，造成不可挽回的损失，必须坚决杜绝。”【9】

2、“重协调、轻证据”，外部权力干预检察权，导致检察权弱化

在司法实践中针对极少数“敏感”案件的处理上，依然存在由政法委牵头，公检法三方当面“协调”案件的情况。“协调乃至决定案件处理结果的行为时有发生，甚者不是一级党委而是党委个别领导出面干预、形成案件的具体结论。”【10】这一做法的后果是彻底击碎了刑事诉讼的制度架构，一方面，“协调案件”侵犯了司法权的独立性，特别是检察权和审判权。案件在审查起诉阶段，检察机关具有决定起诉与否的权力；在审判阶段，法院具有判决被告人有罪与否的审判权。而协调后的结果很可能是检察机关认为不起诉的起诉了，法院认为应判无罪的被判有罪了。另一方面，“协调案件”侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的辩护权、上诉权。现代刑事诉讼的架构是围绕审判展开的，其中犯罪嫌疑人、被告人享有辩护权，而辩护权的行使必定是在庭审时发挥作用。而协调的结果是未经庭审，被告人已经被“定罪”，被告人无法行使辩护权，而在被“定罪”的语境下，上诉权也形同虚设。

3、“重地方、轻国家”，地方保护主义裹挟检察权，导致检察权地方化

检察权的独立行使与服从地方权力之间存在着激烈的冲突。在我国，检察权存在严重的地方化问题，政治性因素和其他权力的直接干预，致使原本较弱的检察权更加地方化。而检察权上下一体制度在我国又缺乏可操作性，检察权国家性不突出。有些地方人民检察院贯彻的是地方政府的意志，保护的是地方的利益，个别检察机关已经偏离了宪法所规定的“国家的法律监督机关”。【11】因此，检察权的地方化倾向使检察机关退化为地方政府的职能部门，严重削弱了检察机关的司法公信力。

三、检察公信力构建的实践路径与选择

针对司法实践中削弱检察公信力的“司法潜规则”，我们认为应当从以下三个方面摈弃“司法潜规则”，重塑“司法显规则”，彰显检察权独立，构建检察公信力。

1、完善刑诉立法、改进考核体系，正确处理侦查权与检察权的关系

针对我国《刑事诉讼法》第七条立法规定的不足之处，建议修订《刑事诉讼法》第七条，增加“保障犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利”的规定，在与《刑事诉讼法》第二条：……“尊重和保障人权”相呼应的同时，侧重发挥检察权对侦查权的制约，以达到规范侦查权依法行使，“保证准确有效的执行法律”与“保障犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利”并行的目的。对司法工作者而言，该条立法修订重点传递的是加强公检法之间“互相制约”，特别是加强检察权对侦查权制约的理念。从根本上扭转检察权的“不当让渡”、侦查权侵蚀检察权的现状，摈弃“潜规则”、树立“显规则”，真正贯彻“检察权独立”的理念、确立检察权威。

与此同时，在树立科学司法理念的同时，要逐步探索消除阻碍“检察权独立”、影响检察公信力的制度性障碍。

2、树立证据意识、改进党的领导方式，正确处理党的领导与检察权独立的关系

正确处理党的领导与检察权独立的关系，特别是正确处理地方政法委与检察权独立的关系要从以下两点着手：

一是地方政法委要改进对司法机关的领导方式，由对个案的“指导、协调”转化为对司法工作的宏观指导上来。具体而言，地方政法委要将工作重心转移到对形势政策的分析、研判，对法律适用的统一、协调，对刑事立法在司法实践中贯彻存在的问题进行调研等宏观指导上来。

二是地方政法委要树立证据意识，充分尊重、支持检察机关、依法独立行使检察权。

3、树立“检察一体化”理念、改革人事管理和经费保障制度，正确理顺地方政府干预与检察权独立的关系

“检察一体化是指各级检察机关、检察官依法构成统一的整体，各级检察机关、检察官在履行职权、职务中根据上级检察机关、检察官的指示和命令进行工作的活动。”【12】依据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，我国现行的检察体制很大程度上体现了上下级一体制。因为检察机关作为国家的法律监督机关，维护国家的法律的统一和正确实施，实行检察一体制是检察权独立的必然要求。但是，人事与财政体制上造成的检察机关对地方党政权力的依附使得检察权独立难以实现。

为实现检察权独立的目标，必须使检察权脱离地方政府的束缚，改革现有的检察机关人事管理制度和财政经费保障制度。

一是将检察机关的人事管理与地方组织人事部门分离，归由检察系统自行管理。将检察机关工作人员分为检察官及检察官辅助人员两类，并采取分类管理模式。辅助人员，由检察机关直接向社会招聘；检察官，由国家向社会公开招考，符合法定条件的，由人大任命为检察官。检察官辅助人员实行单独序列管理，与辅助人员作为技术性、辅助性岗位的特点相适应，也符合国家机关干部人事工作分类管理的基本要求。

二是将地方检察机关财政经费从地方财政中剥离，财政经费保障是检察机关独立于地方政府的物质基础。关于司法的财政经费保障方式，学界有两种方案：一是由中央财政负担司法人员的工薪，地方财政负担司法机关的基建与业务费用，并由法律规定具体的标准、比例和支付方式，不必开征专项税；二是中央负担全部司法经费，由全国人大常委会决定司法的年度经费，把司法经费作为专项财政支出从国家预算中单列出来，中央统一预算，逐级专项下达到全国各级司法机关。【13】我们同意第二种方案，因为方案一没有完全排除地方党政机关对检察机关独立行使检察权进行干预的可能性。

综上，要实现检察机关依法独立行使检察权，构建检察公信力，就要从根本上摆脱人、财、物对地方党政机关的依赖，逐步改变各级地方检察机关的人事、财政体制，惟其如此，才能真正使检察机关超然于地方政府的牵制，依法公正、客观理性的行使国家检察权。

【注释】

【1】[苏]卡列夫．苏联法院和检察署组织．中国人民大学出版社，1957：265

【2】【11】韩大元．检察机关性质的宪法文本分析．国家检察官学院学报，2005.3

【3】天津市人民检察院第二分院课题组．检察维度的司法公信力研究．法学杂志，2011.9

（注：该定义不仅包括审判权、还包括检察权对司法公信力的影响，为区分两者，下文将用检察公信力展开论述）

【4】张建伟．司法权威与司法公信力．检察日报，2008.9.12

【5】石少侠著．检察权要论．中国检察出版社，2006：62/113

【6】中华人民共和国刑事诉讼法．第18条第2款：贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。

【7】张穹．公诉问题研究．中国人民公安大学出版社，2000：2

【8】陈瑞华．刑事诉讼的前沿问题．中国人民大学出版社，2005.12.2．第ⅶ页

【9】沈德咏．我们应当如何防范冤假错案．中国法院网，2013.5.6

【10】周莉．论检察公信力缺失原因及应对措施．河南警察学院学报，2011.5

【12】张穹．人民检察刑事诉讼理论与实务．中国检察出版社，2000：325

【13】自关玫．司法公信力研究．人民法院出版社，2008：166—167

【作者简介】

马帅（1988—），男，重庆市九龙坡区人民检察院职务犯罪侦查局助理检察员。

张乾（1980—），男，重庆市九龙坡区人民检察院公诉科助理检察员。

（责任编辑 郭晨梅）